此粗看之下，中国耕地面积在清代已有成倍的增加。换句话说，中国耕地当中有一半是清代开垦的，清代以前二三千年所垦亦不过一半而已。＇29＇这成就当然是很大了。
但另一方面也应看到，清代政府重视土地开垦，只是在清初的一个阶段，即所谓“恢复时期”，可以算作一种“恢复政策”，也是古已有之的传统政策。大约到康熙中叶以后，随着“恢复时期”的过去和“发展阶段”的到来，朝廷对它就不怎么重视，而逐渐为新的“发展政策”所取代。
这一经济发展政策的主旨，即是不再亟亟于土地的开垦，而是在已有的耕地上做文章，尽量提高其利用水平，特别重视五谷以外的作物种植和农耕以外的各种经营，即在“三农”之外，兼修“园圃”、“虞衡”、“薮牧”之政。＇30＇其涵义已不止于“精耕细作”，也不仅在“多种经营”。在随后中国经济的蓬勃发展中，出现了经济作物等“商品经济”的发展，区域间生产优势的交换，以及工业和商业的广泛增长，等等。遂为中国经济指明了一条极具可行性的发展道路。
这当然不是“没有发展的增长”。可惜的是，清代这些成就多未得到应有的总结。以致到二十世纪中叶，政府以为经济的发展主要还应依靠土地的开垦，这种情况，直到很久以后才有所改变。＇31＇尽管这时除一些边疆地区如东北以外已几无可垦之地，尽管十八世纪的欧洲人已经看到了中国的这种“持久性”，看到了它“没有荒地”，以及土地上精心劳作和双季稻种植等。＇32＇
直到二十世纪末农村改革以后，中国经济才又重新走上了“旧有”的发展道路。不但农业“全面发展”，所谓区域优势交换，和农村工业的兴起，又有哪一条不是“清代的老路”？二者之间岂不存在一种直接的接续关系（尽管中间曾被打断）？
六、追求高产
对于中国传统农业的发展水平，一般多充满了误解。或认为它最多是“精耕细作”，或以为不过是一种“自给自足”的“自然经济”，很少或基本不存在“商品生产”；即使有些交换，也多是出自“副业”，目的是为了“补助”生活，充其量不过是某种“副业…补充”而已。这些看法大多是“现代社会科学”传入初期的产物，也可以说是出于“革命”的需要，早就应该修正。
为了解这一问题，我们不能忽视清代政策的出发点。如前所述，清代经济发展政策是作为人口对策而提出的，乾隆初年政府第一次统计大小男妇人口，即发现中国人口数量已达到一亿四千多万（第二年即乾隆七年报告已有一亿六千多万），远不是所谓二千几百万“丁”（虽然政府早就了解“人丁”统计的不可靠），这是历代所没有的。如此可以看到清人面临的是怎样一种局面。清代人口对策即于此时完成，面对人口增加的成倍增加（它在不久就增加到了二亿、三亿），恐怕任何“小打小闹”都不足以解决问题。＇33＇
因此，对粮食生产，清代政府不时表露出一种多多益善和区域自足的思想，也就不足为奇（虽然当时还没有各种数字统计和生产指标）。康熙以来，政府于各地积极推广作物的优良品种，是大家都很熟悉的史事。从《朱批谕旨》来看，雍正年间，政府对小麦在南方省份的推广非常关心。特别是在湖北，经总督迈柱劝导，“竭力种麦”，“从此种麦者多”。据民国初年各省小麦产量数字来看，长江流域江苏、湖北、四川和安徽已名列中国小麦产量最高省份之中。＇34＇世宗更不满于广东、福建等地依赖外省粮食，希望本地所产足供本省之用。＇35＇乾隆以来，政府厉行限制烟草种植和禁止粮食酿酒。也不时有督抚建议，民间种糯不得过百分之一，以限制酿酒；有种烟草、甘蔗、菱藕等物者，应“令其自行改复”，以保证粮田种植面积。美国学者曾小萍（M·Zelin）评价杨锡绂说：重要的是，他建议加强促进生产的政府行为，尽管这已超出了十八世纪中国政府的能力。＇36＇
这样做的结果，就使政府接近或在变相地干预和插手农业的规划。在中国数万万亩的耕地中，应当用多少来种植粮食？又应用多少种植棉花、蔬菜、油料等其他作物，每一类当种多少？对各地区不同情况应如何处理，又如何落实到每一县每一村？在当时的行政状况之下，能够依靠怎样的组织和人员去推行这些计划？又如何对待农民的规避行为和可能的“重副轻农”倾向？……可能正是这些细节和具体问题限制了清代的努力。因此到二十世纪中叶以后，这些做法才被大规模的加以试验。
不能否认，清代政府在十八世纪的作为，与一个现代政府还有很大的距离。随着所谓“现代化”向世界各地的推展，各国都开始追求农业产量的增加，以及国家税收的提高。尽力增产遂成为世界各地的普遍现象。也许这正是清代政府强力干预经济的一个原因？尽管中国仍未脱出一个“非充分发展”（“发展不充分”）经济。＇37＇尽管清代政府发展经济的目标，并不在于增加税收。＇38＇；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：指雍正元年鼓励垦荒谕），总以开垦为足民本计，非欲增收课赋。”朱批：“嘉是览之”（《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，25册955页）；乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏：“朝廷恩意，惟在尽地利以养穷民，不在复荒额而增赋税”（第一历史档案馆档案，1143号）；关于清代的“不加赋”政策，参见《十八世纪中国的经济发展和政府政策》，页2022。）
在二十世纪中国的现代化努力中，在这一问题上曾走过曲折的道路。这就是在生产的制度选择和方式方法上，政府的直接干预和规划种植，虽然它最终让位给了一种“市场经济”。但就是这点，在清朝也不是没有先例。如乾隆初年决定禁止“踩麯烧锅”，不久之后也与烟禁一起放弃，高宗从中得到的教训是，“天下事有言之近理而行之了无实际者，皆此类也”。＇39＇
于此都可看到十八世纪与二十世纪的密切关联。
七、福利国家
中国传统的“政治哲学把维持大众福利置于最优先的地位”，美国学者王国斌（R·Bin Wong）写道，“国家视农民的物质福利为最重大的问题”。以前政府重视的是授田和开垦荒地，但到明清时期，“国家对农民物质福利的注意重点，从生产性活动转到了消费”。国家制定政策来稳定许多物资——特别是粮食——的供给。为此，清朝创建了一个复杂的粮食供给系统。中央向地方官员收集关于粮价、气候和降雨的资料，以预测何时何地可能发生严重缺粮以及如何做出反应。国家以常规的和非常规的手段干预食物供给状况，其核心是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统，代表着官方对人民物质福利的责任。这些做法在欧洲是完全无法想象的，更遑论能否做到了。＇40＇在一篇代序中，学者李伯重说，上述那些保障人民起码生存权利的物质利益手段，“早在它们成为近代福利国家的要素之前很久，在中国就已存在，而且占有重要地位。”＇41＇
“中国古代有没有社会福利思想？”南怀谨回答说，“有！社会思想早有了，社会福利思想也早有了”，不过，过去都偏重在个人做，现在才是由政府做。＇42＇这样说来，中国在十八世纪，岂不是已经进入了“现代”？
就在乾隆初年，政府扩大粮食仓储的努力达到了一个高峰，其目标是把原有的仓储数量予以成倍的扩大。在鼓励私人捐监的同时，也依靠官府的采买。为此一度打算敞开收购余粮，议行田赋征实，以期“余三余一”、“一劳永逸”地解决粮政和粮食问题。＇43＇同时，破格赈粜救济（如平粜不拘额数、于四乡设厂、借粮减息免息、增加赈济面、正赈外复设加赈等）。谕：“宁可国家多费帑金，不可使闾阎一夫失所”。并为之完善了粮价呈报制度和建立了清代人口统计制度（清初以来九十余年只统计“人丁”而非大小男妇人口）。
乾隆初年粮政新措施实行的结果，使“输纳不益于前，而赈粜几倍于旧”，并在乾隆七…八年两江、直隶大灾的赈济中起到了巨大的作用。＇44＇但不久之后，即发现了新的问题：粮价上涨（可见追求“平价供应”，也是政府政策的目标之一）。经过各省督抚汇议，发现问题的症结正在：官府是否需要储存这么多的粮食，和实施这样的“福利主义”？政府究竟应在社会经济事务中充当一个什么样的角色？乾隆十三年，高宗下结论说：“朕既知初意之失，不可不为改弦之图”，终于认识到，“以君养民则不足，使民自养则有余，诚不易之论”；“大概市井之事，当听民间自为流通；一经官办，本求有益于民，而奉行未协，转多扞格”；“若概欲官为经理，势必有所难行”。
乾隆初年的粮政努力，把清人的理想追求推到了一个高峰，也把政府对社会经济的干预推到了一个空前的高度。它虽未曾取消民间市场行为，却无异于把它置于某种控制之下，希望主要依赖政府组织本身的能力，来一举解决赈灾、济贫、吃饭等全部粮食问题。这显然构成了近几百年中国历史中的一件大事，而相形之下，只有二十世纪的有关努力能够与之相比。＇45＇
斯科特《国家的视角》的主旨，即要表明现代国家的那些出于良好用意而设计的项目，为什么导致了那么多的“失败”和“悲剧”？从这种角度看来，乾隆时期的上述努力，岂不是一个很好的例证？＇46＇
也许，缺乏对今天的深刻了解就不可能更深入地了解古人，反之，十八世纪的粮政事件也能使我们更好地理解二十世纪（特别是最后二十五年）的相关问题。
八、议改土地制度
乾隆初年，在政府权力扩张和追求新的努力目标之时，出现了对于土地制度和租佃制度的重大讨论，这可能也不是偶然的。
田制问题是中国最古老的问题之一。尽管从宋代以来政府已很少干预和更改田制。清代初年，黄宗羲等主张恢复井田，说：屯田之行，“知井田之必可复”；李塨主张“可井则井，难则均田，又难则限田”，并着重研究了从地主手中“收田”的具体方法等问题。＇47＇但似乎未能对实际政治发生直接影响。倒是满人在占领辽东以后，曾经计口分田（一男均给六晌），且对内地“富人多占土地”，穷人“没有土地”，“乞食身无一物”的现象颇有指摘。＇48＇
雍正年间，政府曾在旗地上设立井田。＇49＇乾隆初年，御史薛馧奏请限田额，王大臣等提出不同意见，说：
“……（限田之说）本之汉儒，而审时度势，万不可行。盖井田既废已久，田不在官而在民，民之贫富不可强而同。新莽以天下田为王田，禁民不得卖买，遂致民困思乱。西晋以降有行之者，而废坏相踵。他如柴世宗、宋太宗皆欲行均田之法，而田卒未尝均。凡此言之而不果，行之而不能久者，皆不得据为施行之证。故黄义刚问限田于苏轼，而轼以为戏论。前人岂无复古之意？正之夺富予贫为拂人情而违土俗，莫若听民自便之为得也。”
并指出实行限田的实际困难：