＇3＇ 雍正元年四月乙亥，《世宗实录》卷6。
＇4＇ 雍正十三年九月壬戌，《高宗实录》卷3。
＇5＇ 参见高王凌：“关于‘清代人口研究’的几点质疑”（《中国社会科学》）1982：4、“清代人口研究述评”（《清史研究通讯》）1983：2、“十八世纪中国人口的增长和清政府的农业经济对策”（1981年第一次全国清史讨论会论文，《未定稿》1982：32）、“清代初期中国人口的估算问题”，《人口理论与实践》1984：2。
＇6＇ 美国学者施坚雅认为，当时中国人口并没有若是之多，而只有三亿八千万左右；与之不同的看法，参见高王凌：“明清时期的中国人口”，《清史研究》1994：3。
＇7＇ 参见布罗代尔：《15—18世纪的物质文明、经济和资本主义》第一卷，三联书店，1992，页29—31。
＇8＇ 南怀瑾《原本大学微言》。
＇9＇ 郑光祖：《一斑录杂述》卷二。
＇10＇ 参见高王凌：“中国传统经济的发展序列”，《经济发展与地区开发》，海洋出版社，北京，1999。
＇11＇ 道光《仁寿县志》卷2。
＇12＇ 许道夫编《中国近代农业生产及贸易统计资料》，上海人民出版社，1983，页206。
＇13＇ 徐光启：《农政全书》卷35。
＇14＇ 万历《兖州府志》卷4。
＇15＇ 参见高王凌“中国传统经济的发展序列”。
＇16＇ 高王凌：人口众多之我观，《读书》2010年第5期。
4。垦政的变化
在新对策形成的过程中，一些传统的做法逐渐被“边缘化”了。其中之一，就是土地的开垦政策。
中国是一个传统的农业国。对农业生产来说，第一步即开垦土地，舍此而无其他。至于灌溉、施肥，以至复种、种植经济作物，……那还是以后的事。
明代中国耕地面积——从官方统计数字来看，——已有7亿多亩，到民国初年，达到14亿亩。仍按官方统计口径来看，其间约7亿亩是为清代开辟，占据一半。易言之，清朝三百年土地开垦，与以前三千年所垦约略相当，这当然是一个不小的成就。
从其他各方面史料也可印证，清代出现了“全域性开垦”，＇1＇其浪头及于历史上从未开辟的深山老林、生荒地土，其中最著名的新开发地区有西南、中南及东北等地，相对于明代经济重心偏重于东南运河一线，已形成极大的反差。
经过清初“恢复时期”的持续开垦，到雍正年间，中国造报耕地数字达到9亿亩。它并不可能突然中止，而势须向前滚动，尽管速率要降低许多。因此，估计民国初年14亿亩耕地中，可能有12亿亩，是为乾隆年间已经开垦。
但是，清朝垦政却经历了重大的变化，并非像历朝历代那样，一味重视开垦。一方面，土地开辟支持了清代经济发展的很大部分，＇2＇另一方面，开垦政策却发生了“适时的”转变。它的完成，正是在乾隆初年。
清初最重开垦，有利即有弊。不管出于个人还是其他方面的什么原因，圣祖皇帝自康熙二十年代即不欲“搜剔”，继之提出了“内地实无闲处”，“此外更有何应垦之田”的说法。
但是土地开垦毕竟是传统方法中最有成效的一个，并为历朝“恢复时期”屡试不爽；行政作风上，雍正皇帝又改“宽舒”为“严核”，因此重新强调土地开垦，史称：“雍正间督各省开垦，颇用以厉民”。引致朝野不满。
及至今上登极，尚书史贻直首奏停开垦以杜浮冒，＇3＇ 御史曹一士等亦上疏请清各省开垦流弊。＇4＇是以皇上俯顺舆情，首先就拿垦政开刀，也成为他“宽仁之政”中有力的一笔。
雍正十三年十月乙亥，因见各省督抚题报开垦，纷纷不一，河南一省所报亩数尤多，“经朕访察，其中多有未实，名为开荒，而实则加赋，非徒无益于地方，而并贻害于百姓也”，谕令禁止虚报开垦。＇5＇
当时问题最多的省份，一为河南，自田文镜、王士俊主政以来，“苛刻搜求，以严厉相尚”；一为广西，通过废员及报捐人员，“转托地方官，逐户传催，令民报垦”，甚至发动“田邻佃户，逐一指认”，不顾政体。它甚至引发了省级官员互讦，上达朝廷，纠缠不休。＇6＇
雍正十三年十月辛巳，总理事务王大臣议准，大学士朱轼奏言，民间田地之丈量首报，宜一并永远停止。督令耕畲，为足民计，非为增赋起见。且区区报垦之粮，于国课无加毫末。不但丈量不可行，即责令首报之条，吓诈摊派，大吏名为急公，小吏兼以牟利，所奏甚为剀切，应如所请。得旨：依议速行。
其时耕地既有虚报者，亦有甚多隐匿者。对此，不能说各地尚有可垦荒地，政策转折就“错”了；也不能说没有荒芜土地，皇帝的想法才是“对”的。我们只有通过事后的完整观察，说清朝皇帝（特别是康熙、乾隆）的想法具有前瞻性，而且根据二十世纪的经验，表明它具有跨时代的超越性价值。
乾隆元年二月，河南巡抚富德奏参前任督臣王士俊报垦多罔，得旨：
今览汝奏，第一折内则称王士俊虚报开荒，种种欺罔。而第二折内又称豫省地亩，隐匿者甚多。……是汝同时两奏，而自相矛盾如是，朕竟不解汝意之所在也。
如此则只有依赖清丈。元年五月，福建巡抚卢焯奏清丈地亩。得旨：
细观汝所陈奏，总是一篇虚词，若云查丈无累于民而且有益，则民之愿查丈，吾从未之闻也。若云查丈非为加赋，……则民何以反畏查丈如水火哉？
是时，贵州学政邹一贵亦请丈田，御史包承祚驳之，事获寝。＇7＇
六月丁亥，户部议准河南巡抚尹会一疏言：
今欲厘定科则，非履亩丈量，实难凭信。设一丈量，必致妨废农业，纷扰闾阎。
是清丈难行，而令业户首保，亦弊多利少。正如朱轼所云：四川近经丈量，逃亡迁徙，事故纷然。究竟田土难于一一清理。＇8＇
雍正十三年十月朱轼“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”之疏，至乾隆四年被奉旨提交总理事务王大臣再度密议，遂于乾隆五年决定，零星地土，免其升科。＇9＇
九月己巳，因豫省地土，可改水田者尚多，但须题请加赋，是以因循观望，又谕：
嗣后有情愿将旱田改作水田者，悉从其便。钱粮仍照原定科则征收。
俨然不再增加田赋，对新垦土地的申报，也采取不积极的态度。＇10＇自乾隆元年始，《实录》中不再记录全国耕地数字，而其他官书（《皇朝文献通考》等）所载耕地数字，也几乎不再增加。＇11＇
嗣为十八直省制订免科细则。凡新垦山头地角零星土地，及其成片但不及一定亩数者（一般为一二亩，高不过五亩十亩，亦有科则上下、水田旱地之分），皆免其升科纳赋。＇12＇清人王庆云说，“初，犹限以亩数”；乾隆十一年，以广东高、雷、廉等府所垦本非沃壤，十八年以琼州海外瘠区，三十一年以滇省山头地角尚有旷土，“皆听民耕种，不限亩数，概免升科。不特无催科之扰，而并免查勘之烦。”＇13＇
因为长时间以来从未进行过全面的土地清丈（除个别地方以外，其效果亦不佳），以及奉行以“原额”为准的征税原则，就从根本上注定了清代中国各省耕地数字的不准确性。结果，不但清代以前，即清朝以后，中国耕地数字始终是一笔“糊涂账”。至此，政府已失去了进一步行动的目标，努力也走到了尽头，适时地改变政策，也就成了势所必然。它既非空前，也非绝后。倒不妨说，恰反映了中国政治自古以来的一贯作风。
并最终认定：
（现今）若求可垦之地，则惟新疆乌鲁木齐等处地土沃衍，尚可招徕屯垦。至于内地开垦一说，则断无其事。各省督抚亦断不得以此为言。＇14＇
如果说耕地已经开发殆尽，那将如何谋求农业的进一步发展？如果清代耕地的增加远不足以解释其农业总产量的提高，又应从哪些方面去寻求这些方法和原因？这些还是中国历代没有遇到过，而其后也会一再遇到的重大挑战。
* * *
＇1＇ 参见王业键的研究。
＇2＇ 参见珀金斯的研究。
＇3＇ 袁枚：《文渊阁大学士史文靖公神道碑》。
＇4＇ “请核实地亩疏”，《皇朝经世文编》卷34，《清史稿·曹一士传》。
＇5＇ 雍正十三年十月乙亥谕，《高宗实录》卷4。
＇6＇ 关于广西“金鉷案”的研究，参见罗威廉：《政府与土地——1723…1737年广西开垦研究》（《清史研究》1994年第1期），和卫国：《从广西捐垦案看清代垦政》（硕士论文，2005）；宋玥：《陈宏谋的三大案》（硕士论文，2011）。
＇7＇ 《朗潜纪闻·三笔》卷3。
＇8＇ 《雍正朝汉文朱批奏折汇编》二九册，338…341页；又，乾隆八年十月，甘肃巡抚黄廷桂奏请清查欺隐，得旨：宁可留有余于小民，不可为钱粮起见。况所加者，又不过太仓一粟，九牛一毛哉。
＇9＇ 乾隆五年七月甲午，《高宗实录》卷123。
＇10＇ 乾隆五年十一月初八江南道监察御史金溶奏“陈培国脉裕民生六项事宜事”：（圣祖仁皇帝）决定编审所添之丁，永免完纳丁银，请援照此例，令地方官鼓舞穷民，令其开垦，明白晓谕，概行永免升科；不过，他依然希望新开垦土地数字能够继续报告上来，申妙同学提供的档案史料（04…01…35…1381…006）。
＇11＇ 参见梁方仲编著《中国历代户口、田地、田赋统计》，上海人民出版社，1980，乙表61。
＇12＇ 详见《清朝文献通考》卷4。
＇13＇ 《石渠余纪》卷4《纪劝垦》。
＇14＇ 乾隆三十八年十二月戊子谕，《高宗实录》卷978。
5。永不加赋政策的完结
被边缘化的传统政策，除土地开垦以外，还有传统的赋税蠲免政策。
清人入关之始，即揭示了“不加赋”政策，并作为一条“祖训”留存下来。但苦于战时经费不足，三藩平定以后，方得以实施。仅康熙一朝，即免除税银一亿四千万两有余。
康熙五十一年，决定“滋生人丁永不加赋”，把丁银固定在当年水平。雍正年间“摊丁入地”，丁银全部摊入田赋，一举取消了历时数千年之久的人头税（吾人亦可称之为十八世纪“现代化”的措施之一）。
乾隆初年，一面废除了各地大量的杂税负担，同时，“永不加赋”的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月，朱轼曾疏请“民间田地丈量首报，宜一并永远停止”。次年临终遗疏，复言：“国家经费，本自有余，异日倘有言利之臣，倡加赋之说，伏祈圣心乾断，永斥浮言，实四海苍生之福”。＇1＇其奏疏曰：
夫地丁二项本属一例，从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛，特命编审之年，但查人丁户口之数，不必加增丁银，著为定例。则民间田地正赋既有定额，何用苛求。……若此区区报垦之粮，于国赋曾何加于毫末乎？臣愚以为不但丈量不可行，即劝令据实自首亦可不必。＇2＇
提出“地、丁二项本属一例”，丁银既已固定，田赋何必继续报增？清代的土地开垦，本意本非为增加税收，＇3＇；雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜；“臣恭绎谕旨（按：�