忠是禅宗佛教徒，是蒙古皇帝的心腹。在刘秉忠与王鹗（１１９０—１２７３ 年）、
姚枢（１２０１—１２７８ 年）、许衡（１２０９—１２８１ 年）等一小批汉人谋士的指导下，
在忽必烈朝的最初十年内，建立了政府的中央行政机构。①行政、军事与监察
机关之间的三足鼎立、权力平衡的中国传统方式并没有改变（至少在表面上
是这样），建立了中书省处理行政事务、枢密院负责军事事务、御史台负责
政府内的检查监督的机制。②在中央与地方政府机构的实际功能方面，我们看
到军事与民政的管辖范围有很大的重叠。汉族文士们对这种重叠有很多批
评，而重叠的根源则在于蒙古人传统上把军事部门和军队将领倚靠为政府的
核心。
尽管蒙古人倾向于将权力赋予军队，但他们在中国还是创立了一个自成
体系的文职官僚系统。在忽必烈统治时就形成的元朝文官机构的最上层是中
书省。虽然窝阔台（太宗）于 １２３１ 年首创中书省，但如同元朝政府大多数机
构一样，只是在忽必烈统治下，中书省才有了十分明确的权限。中书省是整
个文官官僚机构的神经中枢。在元朝的组织结构中，就联系与控制方面而言，
其大多数部门都最终对中书省负责。例如，军队将领与监察系统的高级官员
以外的人写的所有奏折都要通过中书省送呈皇帝。反过来，中书省也有权荐
举官员，草拟诏书，并奏请皇帝批准。除了作为联络中心外，中书省事实上
对帝国范围内所有的文职官员的任命都有控制权。但是，军队、监察、宣徽
院、宣政院和世袭的投下的职位则通过它们各自的系统来进行。
在元代不同时期，还建立过尚书省，结果被废置。但元朝从来没有运用
① 见＇49＇陈学霖：《忽必烈时期兼通佛道的政治家刘秉忠》。刘秉忠的传见＇653＇《元史》，卷 157，第 3687—3695
页。亦见＇52＇陈学霖：《王鹗》。
② 下述元代中央机构的情况，参看＇110＇戴维。M。法夸尔：《元代政府的结构与职能》；＇412＇拉契内夫斯基：
《元法典》，第 1 卷；＇653＇《元史》，卷 85—92《百官志八》。
过唐代存在过的三省制度，即尚书省、中书省和门下省。①元朝中央政府没有
依靠三省而只是一省，这点与女真人的金朝极为相似，金朝于 １１５６ 年取消了
三省中的两个，而仅留下尚书省，下设六部。
仅依赖一省而不是三省，并不能作为元代政府中央集权的象征。很多其
他因素都不利于中央集权。明显的有，军事官僚机构侵犯文官权限范围的趋
势；处于政府正常控制之外的那些半自治的投下的存在；以及地区与地方官
员无视联络与控制的金字塔结构，而给自己留下了很大的活动空间。
中书省的最高长官是中书令，在忽必烈朝这一职位由皇太子充任。由于
有元一代中书令一职经常空缺，中书令以下的两个官员右丞相与左丞相事实
上成了帝国职务最高的长官。他们直接控制六部——吏部、户部、礼部、兵
部、刑部和工部。
在忽必烈时代正式建立起来的六部之中，吏部也许是最有影响的，因为
它有任命全部帝国文官的功能。那些与普通百姓有直接接触的地方文官们定
期由吏部进行考评，决定其晋升、降职或迁调。这些被任命的官员，其任期
应该是 ３０ 个月（若在京）或三年（若在行省），但在制度的实际执行中，常
出现任期长得多的例子。
户部掌管人口统计、赋税记录、国家财政、钞币以及官府制造业。户部
的一个最重要的职责是对元代典章中有关纸钞的详细规定加以实施。由于元
政府下定决心在帝国范围流通纸钞，印刷与管理纸钞的程序是相当粗放式
的。政府对此深为不安，这可以从伪造纸钞要判处死刑这一事实得到证明。
②
就政治与经济的权力而言，礼部的权限比吏部、户部窄得多。宫廷仪式、
音乐、聚会和祭祀等由礼部各部门负责，此外还有诸如追封庙号、供应御膳、
制造玉玺之类事宜。但礼部的权力不仅仅限于宫廷礼仪，它还延伸到制定限
制浪费的法令以及婚丧仪式等等这些在一定程度上影响到普通百姓生活的方
面。而且，礼部负责支持元代中国所有不同民族实行各自的礼仪的权利，别
的民族不必向汉族标准看齐。例如，畏兀儿人被要求按照自己的礼仪行丧；
如果他们无视自己的风俗而按汉人风俗行丧，他们的财产就会被没收。①礼部
还负责管理国家所属的学校和对宗教设置作出规定。②
六部之中的兵部最不重要，因为元代真正的军事权力在枢密院。１２６３ 年
建立的枢密院，是一个独立的最高军事机构，而兵部仅是文职官僚机构中书
省的下属部门。《元史？兵志》在叙述元代军事组织机构时甚至不提兵部，
仅说“立枢密院以总之”，③从这里完全可以反映出兵部的微不足道。一切军
事机关，包括宿卫，在军事指挥系统中都是对枢密院负绝对责任的。
兵部的主要职责是管理军屯人口、驿站人事，调拨军事所需牲畜，并监
督驿站的供应。但是到了 １３２０ 年，兵部对驿站的管辖权转给了通政院，通政
院是 １２７６ 年成立的独立于军事系统之外的专门综理驿站事务的机构。总之，
兵部的无权反映了蒙古人不愿意将他们的军事建制置于政府的文官机构之
① ＇653＇《元史》，卷 85，第 2121 页。见＇202＇贺凯：《中国职官辞典》，第 28—31、40—44、55—57 页。
① ＇628＇《元典章》，卷 29—30。畏兀儿人的丧俗，见《元典章》，卷 30，8a—8b。在＇78＇柯立夫的《畏兀
儿人的丧葬习俗》一文中，有此段史料的译文。被没收的财产，限定为一半。
② 关于学校的规定，见＇628＇《元典章》，卷 31—32；关于宗教的规定，见《元典章》，卷 33。
③ ＇653＇《元史》，卷 98，第 2508 页。《元史》卷 98 在＇195＇萧启庆的《元代的军事制度》中译成了英文。
下。将权力放在枢密院，元统治者就能够将军事事务与文官系统区别开来，
对文官保密。事实上，《元史》对枢密院的描写，一开头就说它“掌天下兵
甲机密之务”。①
刑部的职责在于起草刑法政令，复审涉及死刑的案例，登记罪犯家属与
注册没收物品。与以前的朝代相比，元代刑部的地位更为重要，因为它取代
了以往大理寺的案件复审权。大理寺是在北齐和隋朝创建的，是全国最高的
司法机关，而元朝却没有大理寺。从 １２８３ 年至 １２８５ 年很短的一段时间里大
理寺曾仅仅在名义上存在过，实际上是临时代替了都护府。②这样，没有大理
寺，由刑部来做出与执行司法决定，这些司法决定只有中书省或皇帝本人偶
尔修正一下。
元代司法系统中刑部地位很高，但其权力并未延伸到与蒙古人和畏兀儿
人有关的案件中。大宗正府审断涉及蒙古人的案件，而有关畏兀儿人与其他
色目人的案子则由都护府审断。不同的民族按照各自的法律与风俗来判决。③
因此，蒙古断事官札鲁忽赤在宗正府内解决蒙古人发生的纠纷。如果涉案人
来自不同的民族，就由汉人与蒙古人混合组成一个审判组来裁决。１３２８ 年以
后，此类案件由宗正府处理。
六部中的第六个是工部。其职责是监管官府作坊，修筑城堡，选调国家
工匠，铨选工匠官，征募政府工程所需劳力。
自隋唐以来，六部一直是传统的中国中央政府的一部分。因此元朝六部
的存在往往给人造成一种印象，元朝官僚行政机构是汉化了的。但是从这些
部的实际功能中，却反映出蒙古人是如何按照其优先考虑与方针而将这些机
构进行了改造。例如，兵部的架空以及对刑部管辖权的限制就是蒙古人进行
改制的例子。
蒙古人的地方行政管理与标准的中国地方行政管理差别颇大。蒙古人大
量运用分支机构，在类似中央机构的名称前加上前辍词“行”字，建立起行
中书省或行省以及行枢密院。蒙古人不是内亚民族中第一个依靠行政分支来
统治帝国的。三国时期（公元 ２２０—２６４ 年）的魏首先使用“行台”这一术语，
指的是地方军事管理机构，这些机构都是临时设置的。①为元朝地方行政机构
作出先例的最重要的是金朝的行台尚书省，女真人的金朝在各地建立此机构
以监视当地军政两方面的事务。②
在元代，行政机关的分支有长久与临时两种类型。③中书省和御史台通过
永久性的行中书省和行御史台在地方一级行使其权力，而枢密院仅仅在军情
紧急时才设行枢密院，而且紧急情况一旦解除，这些行枢密院也就被撤消。
① ＇653＇《元史》，卷 86，第 2155 页； ＇412＇拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷，第 140 页。
② 关于元以前的大理寺，见＇202＇贺凯：《中国职官辞典》，第 468 页。关于元代的刑部，见＇63＇陈恒昭：
《蒙古统治下的中国法律传统》，第 78—79 页。
③ 分民族判案的例证，见＇63＇陈恒昭：《蒙古统治下的中国法律传统》，第 82—84 页。大宗正府在仁宗在
位时（1311—1320 年）改名为宗正府。
① 关于 3 — 7 世纪的行台，见＇16＇青山公亮：《历代行台考》。
② ＇488＇陶晋生：《女真统治对中国政治制度的影响》；＇489＇陶晋生：《12 世纪中国女真人的汉化研究》，
第 35—36、43—44 页。
③ 以下叙述，参看＇653＇《元史》，卷 91；＇412＇拉契内夫斯基：《元法典》，第 1 卷；＇105＇伊丽莎白？恩
迪科特…韦斯特：《蒙古在中国的统治：元代的地方行政管理》。
在元朝初期，当军事当局和民事当局集中精力巩固自己权力的时候，一些其
他的临时分支机构也曾在地方上建立过。如 １２６３ 年下令在陕西建置行户部，
负责征收当地赋税。④１２７６ 年在华北大名府也设置了行户部以印刷纸钞在江
南流通，因为中国南方马上就要被占领了。⑤１２７４ 年行工部的建置，负责管
辖两千多名曾逃离其主人的驱口。①但是这样临时的地区性的部门仅是一些例
外，元代史料中没有吏部、礼部、兵部或刑部通过分支机构或地方机构行使
权力的记载。
永久性的行中书省（或称行省）总共有 １１ 个，是在忽必烈时期正式建立
的，为的是进行行政区的管理，抚绥边疆地区，管理漕运，在地区一级全面
负责军、政事务。在联络与控制的结构中，行中书省直接听命于中书省。开
始，在忽必烈继位之前的几十年中，蒙古人还处在安定华北的过程中，一些
兼管军、政的长官被称为行省，但是这些人的实际职责并未以条例固定下来。
前忽必烈时期，这些行省的官称有时可以与达鲁花赤及留守互换。尽管在忽
必烈时代军民分治得到巩固，但在行省一级军政管辖是合一的。行省对国内
戍军的大部分都有统帅权，但在紧急军事情况下要临时设置行枢密院统管军
队。
至少在 １２８７ 年与 １３０９ 年，行中书省两次在短期内被称为行尚书省，以
后又恢复其本来的名称。这种名称的变换