它清楚地说明，整个海关关于能力的标准太低；除了少数突出的例外，中文学习不认真。”民族主义在所
在地的出现，要求再加把劲。“为了海关的名声，为了使它继续有用，此时比以往任何时候都更加需要开
始听到责难；对没有足够兴趣去学习雇用他们的国家的语言的那些海关工作人员应予解职……”总税务司
通报第 1732 号（第 2 辑）：《中国海关工作文献》，第 2 卷：《总税务司通报，1893 至 1910 年》，第 709
页。
信人、办公室听差、看门人、看守人和劳工。在港务科，４０ 名指挥员、办事
员、技师和炮手也都是外国人（其中英国人 ２９ 名），而 ４４８ 名中国雇员则担
任甲板船员、引擎室船员和船舱船员。在海务部工作的 １２３９ 人中，只有少数
中国人担任“行政”职务，这些职务基本上又是 １１７ 名外国人的禁脔。在小
小的公务部，３３ 名雇员中 １４ 名为中国人。总之，６１５９ 名中国雇员（外国雇
员有 １３７６ 人）中，只有很少一部分人担任非低贱的职务。
外班的外国工作人员与税务部的内班人员不同，是在条约港口就地招收
的。在海关的早期，许多人过去是水手和冒险者，试图在中国沿海寻找发迹
的机会。内班人员和外班人员之间社会的背景不同，这种情况一直延续到 ２０
世纪，这在内班人员的薪水、住房、津贴和晋升机会等远为优厚的待遇中，
反映了出来，内班人员被其他外国人视为条约港口精英人物的一部分。①
到赫德离职时，不满情绪事实上正在海关中沸腾，这种情绪不仅是针对
高人一等的优越感而发，而且是对赫德专横作风的一种普遍反应。安格联任
总税务司时的官方通报，在语气上几乎不比他的前任更加温和，但是他确实
解决了一些具体的不公平现象，例如到 １９２０ 年，建立了退职和退休的制度，
这个行动是赫德长期以来所抵制的。
邮局
除了为清政府服务的古老官办邮政外，中国公众通过大批私营的信局来
寄送邮件，这种信局使用交通能提供的手段为主要城市中心服务。外国列强
已在中国建立了自己的邮政业务。 １８９６ 年，帝国建立了自己的邮政机构。
可是在中华民国的最初几年，六个缔约列强仍保持自己的邮局和独立的邮政
业务：英国在 １２ 个大城市和西藏的 ３ 处；法国在 １５ 个城市；德国在 １６ 个城
市；日本在中国本土的 ２０ 个城市、满洲租借地的 ６ 处以及满洲的另外 ２３ 处；
俄国在 ２８ 个地方，其中包括满蒙的许多处；美国只在上海设立。设立这些外
国邮局的一致的辩护词是，“在华的安全通讯得不到保证”，①这显然侵犯了
中国的主权，因为它们没有条约根据，这类条约在其他方面限制了中国的主
权。虽然中国在 １９１４ 年参加了国际邮政联盟，从而使 １９０６ 年国际邮政会议
的实施条例中的某些特定规定（它们为继续在中国设立外国邮局提供了某些
国际法的依据）失效，但是直到 １９２１ 至 １９２２ 年的华盛顿会议，缔约列强才
同意到 １９２３ 年 １ 月撤消它们的邮政。但是，对中国民族主义的这种让步，不
是没有附带条件：在外国租借地（日本人宣称，他们理解为应包括满洲的铁
路区）的邮局继续存在；中国邮政中的外国邮政总办的特殊地位不得改变。
外国邮局与中国邮局在大港口进行竞争，那里潜在的邮政通信量更加有
利可图，而又没有对利润较少的外围地区服务的义务。它们在执行中国海关
章程时的懈怠是有名的，在 １９１４ 年后曾几次拒绝处理中国邮局发往海外的邮
件。外国邮局最初在 １９ 世纪 ６０ 年代出现，也许是不得已，但随着中国自己
发展了现代的邮政体系，它们的继续存在，在道理上除了作为外国人在华特
① 晚到 1919 年，代表外籍外班人员的代表团向安格联抱怨说，“‘外班’一词带来的污名已经扩大到海关
以外，在外国社区的所有社会关系中都有反应”，并报告了因以下几方面而“普遍存在的情绪：内班人员
极度看不起外班人员，在纪律争端中外班人员得不到公平的待遇，只代表争端的另一方和税务司的一方……
外班人员的私生活不正当地受到监察长的干涉。”半官方通报第 29 号，《中国海关工作文献》，第 3 卷：
《总税务司通报，1911 至 1923 年》，第 504 页。
① 出席华盛顿会议的日本代表团的声明，引自惠斯特尔？W。威洛比：《外人在华特权和利益》，第 887 页。
殊地位的一个标志外，就成为多余的了。这一发展是在海关的推动下出现的。
①在 １９ 世纪 ６０ 年代，海关的邮政作为一项业务，在北京和条约港口之间传送
几个公使馆的函件，从此在 １９ 世纪 ７０ 和 ８０ 年代，发展了一项向所有用户开
放的使用西方电报线路的邮政服务。在 １８９６ 年 ３ 月它正式改为帝国邮政局以
前，很少与中国人的信局和外国的邮政机构进行竞争，但此后它却不断地发
展。
在新的安排下，帝国邮政局被委托给总税务司管理，他把邮政局作为海
关的一个部门经营。几个港口的税务司也负责他们管区的邮政事务。１８９８
年，２４ 名外国人和 ３５７ 名中国人，脱离海关而在邮政部门工作。它提出的成
为一个官方垄断事业的要求，是部分地通过管理和限制信局的活动，部分地
通过吸收信局来实现的。１９０６ 年，特别任命的邮政专员被分配到上海、广州
和汉口工作，以减轻负担更重的海关税务司的双重责任。虽然邮政局的业务
和人员发展了（１９１１ 年有 ９９ 名外国雇员和 １１８８５ 名中国雇员），它的收入
却多少落在后面。在邮政局与海关分离以前，海关每年需要给它补贴，以使
海关的邮政局能够继续营业。
邮政局和海关在 １９１１ 年 ５ 月分离，当时帝国邮政局转归邮传部管辖，由
前海关邮政局总办帛黎管理，帛黎此时成为邮政会办。帛黎为法国人，１８７４
年进入海关工作，１９０１ 年被任命为邮政局总办，他继续任邮政会办，直到 １９１７
年。他和他的接任者铁士兰都是法国国民，这反映了中国在 １８９８ 年列强“争
夺特许权”时期，对法国作出的许诺，即中国的邮政，“在选择邮政人员方
面要考虑法国政府推荐的人选”。但是，帛黎作为总办的权力，比海关总税
务司的权力更受到限制，因为他在形式上隶属邮传部的一名局长，以便应付
中国日益高涨的民族主义情绪。虽然在 １９１１ 年以后，邮政局更是中国政府的
一个部门，而不是海关的（甚至安格联时期海关的）业务，但是在以后的 ２０
年中，北京和各省的许多邮政行政领导职务，仍由外国人担任（开始时他们
从海关调任）。典型的形式是让一名外籍邮政专员领导一个邮区，由华人或
外籍副专员以及华人和外籍助手协助工作。设在北京的总办官署，约有 ２５
名外籍工作人员（总办正式称“副局长”），其他大约 ７５ 名外国人驻于几个
省。１９２０ 年，英国国民约占外国人的一半，法国人占 １／４，余下的来自十来
个国家。约 ３００００ 名中国雇员做分理和发送信件的实际工作。
盐务
中外合办的盐务署是在 ２０ 世纪而不是在 １９ 世纪中期强加给中国的，它
与海关不同，也不如海关重要。
中国除了同意外国发挥有限的咨询和技术作用外，反对它们参与盐务管
理，从而拖延了 １９１２ 年 ２ 月至 １９１３ 年 ４ 月对袁世凯新政府提供善后借款的
谈判的完成。主要的缔约列强——英、法、俄、德、日、美（美国在贷款谈
成前退出财团）——通过六国的银行财团，寻求加强袁世凯的政府，希望它
能够维持中国的统一和保护外国的利益。但是银行家们只能在有足够保证的
条件下答应 ２５００ 万英镑的巨额贷款。关税收入因为完全用作以前几笔借款和
庚子赔款的抵押，所以在一段不能确定的时期内只能是第二保证；因此北京
政府只能用盐税收入来担保。作为发放贷款的主要条件，财团坚决要求采取
措施对盐务进行控制（而不仅仅是咨询和审计），为此这几个国家迫使日益
① 见郑英还：《中国邮政通讯及其现代化，1860—1896 年》。
破产的袁世凯接受这个条件。因此，１９１３ 年 ４ 月 ２６ 日的善后借款协定第 ５
款规定，在财政部下面设立盐务署，内设“稽核总所，由中国总办一员、洋
会办一员主管”。在每个产盐区设稽核分所，“设经理华员一人、协理洋员
一人，会同担负征收、存储盐务收入之责任”。
一个毫不掩饰的外国利益集团在中国的盐税收入中插了一手，爱国主义
情绪正确地把这种情况看成是对主权的一种侵犯；在有些省份中国经理和外
籍协理并列，看起来很像条约港口海关中外国税务司和中国监督名义上分享
权力的海关的那种安排。也许还由于盐政是中国政体的更密不可分的一部
分，具有平衡国内收支的微妙作用和长期的利益，任何外国的作用从根本上
说是特别令人烦恼的。海关是继对外贸易的成长而发展起来的新事物，而稽
核总所则与之不同，开始就只表现为一个新的行政集团介入了一个包括盐的
生产、运输、税收和销售的长期存在的中国财政体系。稽核总所被硬加在这
些传统安排之上，以确保所征之税真正可以被中央政府用来偿还善后借款，
所以它在一段时期内确实取得了实际上对盐的生产和销售的控制大权。但是
这种控制除了保证分期归还善后借款分期偿还表上的本利外，与类似的发展
和保护国际商业的任何持续和特定的外国利益没有联系。得到好处的主要是
控制北京政府的人， １９２２ 年以后，主要是地方军阀。
由于稽核总所的外国会办及其外籍属员是欧洲银行家的代表，而欧洲银
行家又分别得到各自政府的支持，所以他们不仅仅是第 ５ 款中可以自由解释
的文字所暗指的那种副手。但是没有出现像赫德建立的海关那样的国中之
国。在盐务稽核总所的初期，外国施加了最大的影响，当时袁世凯中央集权
的努力看上去有一定的希望，而袁总统也支持盐务稽核总所的第一会办丁
恩。丁恩（１８５４—１９４０ 年）是一个以前在印度任职的文官，先在北印度任盐
税专员，然后任印度货物税和盐税第一总税务司；１９１３ 至 １９１７ 年在华任职
期间，他负责一些意义深远的盐税改革，但他决不是另一个赫德。①财政部长
和中国的总办，不是对丁恩所干的一切给予形式上批准的十足的傀儡，相反，
他们自己代表尽管是保守主义的、但却是民族主义的中央集权的官僚政治潮
流，他们的利益在一段时期与外国辛迪加的利益是一致的，而且乐于利用外
国的存在可能提供的这类压力，以对付地方上的离心力量。
此外，盐务署的外籍雇员从来没有超过 ４０ 至 ５０ 名（１９１７ 年为 ４１ 人，
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