举即达 １６ 万元。③安福俱乐部，由于向无力收买议席的候选人提供经济援助，
和让不接受经济援助的候选人在它的旗号下当选相比，能够保证它在未来国
会中得到更忠诚的支持。
尽管安福俱乐部在其他省份也花费了大笔金钱，但很少地方出现江苏那
样无把握的结局。英国驻华公使朱尔典爵士在报告中只是稍加夸张。“各方
面的结果都符合控制选区的军事领袖的意见”。④当然，议席带来的利润和荣
誉，甚至足以在主宰当地的地方军阀的拥护者们当中，激起竞争而买卖选票。
但在大多数省份，只是省代表团的准确组成不明确。其政治上的结盟是事先
确定了的。
在向新国会派遣代表团的 １７ 个省中，１３ 省的军阀与段祺瑞结盟。这 １３
省中，有 １１ 省的代表团实际上加入了安福俱乐部，成了它的组成单位，并在
对家乡军阀的愿望作出反应的领导人带领下，作为一省、二省或三省集团或
代表团在俱乐部内活动。两个与段结盟的军阀控制的省在其代表团中显示出
强大的非安福力量。３ 个由支持段的对手冯国璋的军阀控制的省及中立的浙
江省，也产生了混合的代表团。特别行政区蒙古、西藏、青海和所谓“中央
选举会”（分为 ６ 部，由少数名人在北京组成）的代表团中的亲安福势力极
强，因为它们都是在中央政府的直接影响下选出的。
简言之，安福俱乐部赢得了重大胜利。在 ４７０ 席的国会中，安福系控制
３４２ 席。其余 １２８ 席中，研究系控制约 ２０ 席，交通系也许占 ５０—８０ 席，其
他席位由无党派独立候选人占有。
随着议员们 １９１８ 年 ８ 月到京，各派建立了俱乐部，以便联系和动员。在
以后两年内，俱乐部将是国会里的主要组织。最大的当属安福俱乐部。它的
总部一直在北京的安福胡同，秘书处设在一个更宽敞的场所，可以在那里召
开全体会议。秘书处分 ５ 个部门，每一个部门又分若干科室。每个部门都由
一名俱乐部的领导成员监督，科室则由指定的俱乐部官员管理。
为了内部管理，俱乐部章程制定了详细的制度。有评议会、议员会和政
务讨论会。但实际上，俱乐部由少数几个创办俱乐部并控制其资金的小团体
操纵。俱乐部的决策是在这个集团的成员当中和他们与其俱乐部外的政治盟
友之间的非正式商议中作出。然后，省代表团的领导再将决定传达给在北京
各处的省招待所举行的各代表团的非正式会议。这些会议将调处任何问题，
所以当俱乐部正式召集决策会议时，会上通常只有领导人的发言及几乎无异
议的象征性投票。
领导层很有能力，以致剥夺了议员们指望从总统、副总统、议长、副议
长候选人及内阁职务的被提名者那里得到的贿赂收入的相当部分。在缺少大
笔贿赂的情况下，议员们的收入来自他们每年 ５０００ 元的政府工资，加上作为
津贴的每月从俱乐部收到的 ３００ 元，该款以支票形式支付，只能在俱乐部的
会计部门兑现。俱乐部还另付 ３００ 至 ４００ 元给省代表团的领导们及担负其他
重要工作的议员们。一些知名议员的收入还要加上政府闲职，如各部的顾问
③ 同上；外交部档案 228/2982，急件 67，1918 年 6 月 18 日，翟比南致朱尔典，第 2 页；外交部档案 228/2982，
急件 72，1918 年 6 月 29 日，翟比南致朱尔典，第 2 页。
④ 外交部档案 371/3184，162951（f16666），急件 351，1918 年 7 月 24 日，北京，朱尔典致贝福，机密。
职位或政府的谘议委员会的职务的工资。此外，安福议员常可以在众议院秘
书厅因任人唯亲而臃肿的机构中安插自己的亲戚和朋友。因为俱乐部成员不
能通过惯常的受贿方法补偿在议席上的投资，他们不得不竭力维持俱乐部在
国会的优势，以使其领导能保住势力和政府职位，那是月津贴和干薪的根本
来源。俱乐部在国会的优势因而有助于加强它在国会耍花招时的内部纪律。①
安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势，使国会的活动更加顺利，在这
种意义上有助于宪政发挥作用。选举总统是国会的主要任务之一。１９１８ 年 ９
月 ４ 日，国会几乎一致推选段祺瑞支持的候选人、前清官僚徐世昌。这次选
举是民国早期唯一和平的、符合宪法的总统接替。经过反复讨价还价，国会
还批准了新总理和内阁的提名，这届内阁是民国早期少数几届经过国会全部
批准手续的内阁之一。众、参两院还产生了各自的议长、副议长。但是，交
通系和研究系的随机应变的花招阻止了安福系的副总统候选人当选。职位安
排问题一经解决，国会就完成了其基本任务。安福俱乐部仍被保留，并不时
为段祺瑞的皖系所利用，直到 １９２０ 年 ７ 月直皖战争后国会被解散为止。
① 关于安福俱乐部的组织，见内森：《北京 1918 至 1923 年的政治斗争》，第 106—110 页。
宪政理想的衰落，１９２２—１９２８ 年
很难确定自由共和国从有活力的理想变成遗忘了的目标的日期。也许中
国人对于宪法制度下政治家的正直诚实的期望高得不切实际。正常的政治妥
协被视为背叛，策略上的转变被当成缺乏原则的证据。然而，新的开始仍能
使人重新抱有希望。１９１６ 年袁世凯死后黎元洪就任总统便是一例，１９１８ 年安
福国会的选举推选徐世昌为总统则是另一例。但宪制第三第四次恢复又失
败，对宪政幻想的破灭感是深刻而普遍的。原因之一也许是 １９２２—１９２５ 年北
京的种种事件比以往任何时候，都更严酷地暴露了宪法伪装后面的派系政治
的现实。
宪法恢复又衰落的第三次循环始于 １９２２ 年春第一次直奉战争（见第 ６
章）后不久。直系（以曹锟和吴佩孚为首）希望将其对奉系的胜利扩展成它
领导下的全国统一，他们及其盟友发了一系列通电，要求徐世昌辞去北京的
总统职务、孙逸仙辞去广州的总统职务，并提出在黎元洪领导下“恢复法统”。
（黎于 １９１７ 年被张勋赶下台，导致现在被直系宣布为违宪的安福国会的选
举。）在接受职务之前，黎元洪要求军阀们同意“废督裁兵”的政策。在这
一点上意见一致后，黎元洪来到北京，为此目的发布了一系列命令和任命。
有些军阀甚至将自己“督军”的头衔改为“军务善后督办”。黎元洪还采取
行动以裁撤冗员，惩办腐败，恢复政府信誉。①
黎最主要的成就是任命包括若干有声望、有现代化意识的律师、外交官
和教育家的所谓“好人内阁”。新的财政总长是在牛津受过教育的罗文干，
他从最高法院辞职后加入内阁。罗通过重新谈判所谓奥地利借款、减少现有
政府债务的 ２ 亿英镑并得到一张供政府立即使用的 ８ 万英镑支票，很快证明
了他的能力。由于涉嫌非法程序及个人贪污，根据总统令，罗于 １９２２ 年 １１
月 １８ 日午夜被捕，这是一次戏剧性的震动。
争论罗文干有罪还是无辜的文章充满了报纸。似乎众议院议长、副议长
１８ 日晚曾访问黎总统，提出罗的若干罪状，并提出贪污的旁证。黎元洪当即
冲动地（也许是非法地）发布了逮捕罗文干的命令。尽管黎很快就后悔，但
他不能收回成命；内阁辞职，罗的案子被交到法院，一年半后，他被开释。
这一事件的根源是好人内阁未能利用国会政治（黎元洪复职后马上恢复
了“旧”国会）。该届内阁由于采取了“超越党派”的立场，未与国会派系
发展关系并向有军阀作后台的议员提供足够的资金。国会曾试图以质询和弹
劾案困扰内阁。两位议长也许没想到，黎元洪的幼稚行为会使他们针对罗总
长的花招像事实上那样是毁灭性的。
黎元洪设法任命了接替的内阁，继续当总统。但吴佩孚的上司、直系领
袖曹锟越来越急于自己当总统。甚至在 １９２２ 年底，他的代理人就开始组织政
治俱乐部，以便在国会为选举拉票。①１９２３ 年初，当孙逸仙回到广东，领导
致力于从军阀主义下解救中国的新的军政府时，这一问题尖锐化了。然而，
对在黎元洪任期内有无任何机会上台存在重大疑义，不论曹锟或国会都未采
取行动召集总统选举。
１９２３ 年 ６ 月 ６ 日，４ 位忠于曹锟的内阁成员突然提交辞呈，指责黎总统
① 内森：《北京 1918 至 1923 年的政治斗争》，第 189—193 页。
① 内森：《北京 1918 至 1923 年的政治斗争》，第 201 页。
对内阁职责干预过多。这迫使内阁总辞职。随后几天，北京驻军的官兵在总
统府示威，索要军饷；警察罢岗；“市民”有组织的示威包围了总统府；驻
军及警察的指挥官提交辞呈。６ 月 １３ 日，正值 １９２７ 年黎元洪屈服于张勋政
变 ６ 周年之际。遭围困的黎元洪逃出北京，宣布他打算在天津继续行使总统
职权。但他的列车在杨村被驻在那里的曹锟集团的一个将领拦截。在离京后
约 ９ 小时，黎元洪于午夜签署了一份辞职声明。尽管他在抵达天津英租界得
到保护后，立即否认了该声明，北京还是成立了看守内阁，在选举继任者之
前接管总统职责。
然而，新的障碍又出现在曹锟面前。在政变中及政变后，国会的法定人
数走散。对曹锟的野心怀有敌意的政治领袖——满洲的张作霖、浙江的卢永
祥、南方的孙逸仙，以及其他的人——撤回了他们在国会的支持者，而其他
议员已在惊慌中逃散。公布的一项文告称，要将国会迁往上海，黎元洪将在
那里重整旗鼓，另建政府。还提供了一笔资金，以负担议员的赴沪路费及在
沪的食宿开销。
为了在北京重新组织法定人数，曹锟的助手们提出针锋相对的建议。北
京将支付从上海返京的路费，每周还有一笔参加国会非正式讨论会的慷慨酬
金；将修改国会组织法，使在国会的任期不再是有限的一段时间，而是无限
期延长，直至选举新国会为止；选举总统前先完成宪法；总统选举时每位议
员将得到 ５０００ 元谢礼。北京的国会人数逐步上升。
与此同时，黎元洪离开了天津。他抵达上海后发现，当地军阀不愿意冒
险接待有争议的对抗的政府，他很快就去了日本。上海的替代政府就此垮台。
在北京，国会的与会人数增加了。尽管“几乎完全没有公众关心的任何明显
迹象”，①选举仍于 １０ 月 ５ 日进行。１０ 月 １０ 日，曹锟就职。当天公布了中
国新的永久性宪法。尽管该法拟订得很好，但颁布该法的肮脏背景损坏了它
的效力。报章所揭露的每个亲曹议员收取 ５０００ 元贿赂的消息，更加剧了公众
对“猪仔议员”和新政权的厌恶。①
据估计曹锟为居住到被拘泥礼仪的沉闷气氛笼罩的总统府，花费了 １３５６
万元。他不是一位积极行动的总统。在未选举新国会时，旧国会仍召集会议，
国会辩论有�