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制度化及长期计划化
由于知青人数增长得很快，农场只能接受一小部分。事实上在1963年中，经济形势好转了，遣返大跃进期间流入城市的农民的工作结束了，而一些知青心中升起了可能返回城市的希望＇ 定宜庄，前引，页218。＇，怎么也不会想到，就在这个时候政府宣布要将下乡运动转变并定为大规模的长期性的计划。6月底，国务院总理周恩来在一个领导干部会议上提出15年规划，很快就又延长至18年。当局认为节育工作政策两年后生效（从1963年算起），那么1965年后出生的人得在16年以后达到就业年龄，那时才能看得出这项政策所能带来的积极效益。周恩来为这个规划亲自列举出各类数字＇ 同上，页219，222。＇。他预见在此期间内，每年将会有300万青年进入就业市场等待安置。1963年10月18日他又在一个内部讲话中宣称，今后18年内有3500万城市青年得下到农村去＇ 顾洪章等，《大事记》，页39。＇。那就是说每年有200万左右的青年下乡。负责这些问题的谭震林副总理估计有150万，而其他人则预测只有100万＇ 顾洪章等，《始末》，页42；定宜庄，前引，页218…223。＇。这份相当空泛而又不太科学的规划是不准备向公众宣布的，但必须通过宣传工作把主要精神传播出去。因此，1964年3月份起，人民日报就有连篇累牍的文章：
“每年有几百万城镇中小学毕业生。除了一小部分学生可以继续升学或者留城就业之外，大部分都要到山区和农村去参加生产劳动。。”＇ 在？Youth to the Countryside and Back Again？一文中引用； Current Scene； V（16）； 1967年10月2日，第五版。＇
政府的这份雄心万丈的规划当然会让人不得不考虑到财政预算。1950年代，知青下乡“不向国家要一分钱”，得到了高度赞扬。当时年轻人的热情如此高涨，他们甚至自愿付出大部分的交通费和安置费。但1958年起就有了一些改变，习惯上是向去农场的知青发放安置补贴费。然而，面对大量知青，这笔补贴费对国家来说就太高昂了，加上国营农场已经容纳了太多的人，得建立新的，这就要花费更多的钱。假如这些农场不能赢利，那么国家的负担就更重，因为必须给职工发放工资。在这种情形下，政府唯一的解决办法只能是将知青遣送到农村去，到人民公社生产队去。到那边去所需要的安置费远远没那么昂贵＇ 邓小平在1964年1月的一个讲话中谈到经费问题，他估计在生产队安置一名知青需要200元，而安置在国营农场就需要1000元；见定宜庄，前引，页222。＇，而知青的工资也不是国家的事情了，是由生产队根据集体劳动所得来进行分配。因此，从1963年起，大部分知青都是被下放到农村去的。
掌管下乡运动（直至终了）的办事机构是在这个时期建立的＇有关知青工作领导机构的历史演变，见顾洪章等，《始末》，页245…250。＇。最初，负责遣送知青的机构是主管安置大跃进后精简农村出身的职工的。主要负责机构是农垦部。关于这个问题的第一份综合文件1962年6月1日公布，名为“关于精简职工安置办法的若干规定”，并责成该部成立安置办公室协调全国工作。11月周恩来要求国务院农办建立中央安置工作领导小组，由农垦部承办。随后，安置知青的工作就附加到这些机构的常务工作中去，直到遣送知青成为一项单独的工作任务之时。1964年1月9日通过了“中共中央、国务院关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定”，明确规定成立中央安置城市下乡青年领导小组，由国务院副总理谭震林任组长，设置在他本人领导的国务院农林办公室内。此后，各级行政机构都必须成立相应的小组和办公室，可以与经已成立的安置职工办公室共用，不过，在这种情形下，任务必须明确分清。大量知青需要安置，因此，县，作为最低的一层，必须成立“安置工作组”＇ 这个决定是作为中共中央1964年1月16日第40号（1964）文件发出的。全文登载于国务院知青办主编的《知青工作文件选编》，页23…30。＇。这种制度很有组织地一直运作到文化革命，其间定期召开全国会议检查工作＇ 顾洪章等，《始末》，书中多处谈到。＇。文化革命后，“革命家”替代了“管家”，当年严密的官僚行政制度不复存在。
如何尽可能最合理地贯彻当时看来很有必要的政策，这种忧虑也反映在半工（农）半读学校的制度化问题上。这类学校是大跃进的产品。1957年毛发现在青年知识分子中有大量的“右派分子”，这令他大受刺激，因而在1958年反复强调教育制度必须为农民工人服务，更好地与实际劳动相结合。这条最高指示引来的是1958年9月19日中共中央、国务院文件“关于教育工作的指示”，它将在往后十几年里指导这个领域的工作。教育政治化与普及化是其主导思想。为了能够满足教育的需要，必须提倡建立各类学校，鼓励各方投入资金，特别是创办由集体及企业资助的半工半读学校。刘少奇从1957年就很关注这些问题，大力推动落实这项政策。他认为这类学校可以与传统的全日制学校同时并行发展。毛及其他领导人当时对刘的“两种教育制度”表示赞成。于是，许多不同的这种类型的学校在大跃进及随后的困难时期中发展了起来。到了1964年，又提出大量遣送知识青年长期上山下乡，与此相联系，刘的设想是有系统有步骤的方案。既然“大多数”城市青年得去乡下劳动，那么，培训他们未来从事农业生产显然是合乎逻辑的。这就是设置在农场或农村的半工（农）半读学校的职能，年轻人在那里学习农业技术基本知识，同时熟悉生产活动，以备毕业之时可以完全投入。这类学校在1964…1966年间达到相当兴旺的局面。然而，到文化革命前，那些年轻人似乎特别觉得上这类学校比上山下乡强，大部分还在尽一切努力使自己能在毕业后返回城市＇ 定宜庄，前引，页337…348。＇。
这类学校的建立使为数众多的农村或城市年青人有机会同时学习知识及技术。这正正适应了培训下乡知识青年的实际需要。此外，刘少奇还认为那是体力劳动与脑力劳动相结合的一种方式，所以可以消除“三大差别”。但是，群众的反映是毁多于赞，最后在文化革命的猛烈冲击下，这些学校只好关门大吉。问题是“两种教育制度”令社会上的不平等更加凸显。当年，传统的教育制度实际上是得到了加强，尤其是开设了拥有优良师资丰富资源的“重点学校”。这类学校几乎毫不例外地是给高干以及没有政治问题的知识分子或文艺界精英的子女预备的。那儿的学生考入大学的合格率高达70…80％，而职工子女上的普通中学只有20％左右的成功率。此外，普通学校的成绩一般的学生，就像出身不好的学生（不管水平如何），他们唯一的机会就是进入培养具有一定技术知识的工人或农民的半工（农）半读学校。这样，某一些人的命运早就定为下乡，而另外一些则完全没有这种顾虑。当年中共中央宣传部负责人童大林曾经这样谈论北京的一所“重点学校”：
“我们的毕业生不会成为董加耕＇他可是知青模范 ＇。我们学校应该培养的是县委书记、宣传部长、妇联主任、中央委员、总理、领导人 国家级人物和军官。”＇ 《北京文化革命通讯》1967年12月，刊于SCMP； 200； supp。； 1967年8月31日。＇
矛盾及保留态度
1963…1966年间下乡运动表面上的合理性隐藏着深刻的矛盾。这个政策既是一种具有强迫性质的计划，又建立在自愿基础上。它要唤起高尚的情操，但却制造更深的社会不公。下乡人数定额分配到负责干部手中，他们然后再去动员年青人。然而，怎么可以说服某一些人必须作出不是人人都得作出的牺牲呢？事实上，这个几乎是行政指令的规划因此就得借用运动的形式，而这场运动的开展则要依赖意识形态方面的利诱以及不可为人觉的经济政治上的压力。管家们不能不理会意识形态，不然，在当年的政治形势下，对他们以及对他们的目标实现都会有危险，因为思想意识最高制定者只能是毛，而毛有其它的目标。对他来说，思想意识并不只是遮掩经济需要的一件外衣，而是有着特定的现实意义。其实，毛自从因大跃进失败靠边儿站之后，心中就念念不忘要进行政治报复。自1962年，他即发起攻势，声称不可忘记阶级斗争，因为，如果忘记了，在中国资本主义就会压倒社会主义。因此，文化革命前的那几年全国处于越来越政治、也越来越紧张的气氛中。这可以从围绕着下乡运动的各种宣传中强烈地感受到。从1964年起，所强调的越来越侧重于下乡的必要性是为了自身革命化以及与农民群众相结合，而不再是参与国家的经济发展。1964年2月16日《人民日报》社论已经把提高政治觉悟放到了下乡运动目的的首位，远在实现农村现代化之前。到1965年；对意识形态目的的反复强调就越来越占上风。在这种气氛下，给知青和他们的父母施加了极大的压力：拒绝下乡，就是拒绝革命；拒绝革命，可能就是反革命。强制下乡开始了，比如在广州，就有600名出身不好的半工半读学校的在学学生被迫在学年当中（1965年2月）下乡＇ S。 Rosen； 前引，页17，21，23。＇。实际上，当时有的地方出身不好的学生都处于同样的不可抗拒的压力下，而文革后就普及到所有的学生了＇ J。 Gardner，前引，页271。＇。这儿有一例，我们的一位受访者是上海人，出身不好，1965年时和他的哥哥就陷入了左右为难的困境：政府只准许他们之中一个留沪工作，另一个必须到新疆去。在他们两个作出决定之前，谁都得不到工作，连粮食供应都停止了。最后是16岁的弟弟作出了牺牲＇ 与F。M。D。的访谈纪录，1985年7月21日。＇。
毛的出击引致政治强硬，结果造成上述那些极端现象，尽管如此，文化革命前的下乡运动总体来说还是建筑在自愿基础上。就算那些年青的毕业生并不都欢欣鼓舞地去下乡，但多数情况下，他们可以选择下去或者在城里等待工作机会，甚至接受服务行业里的不太看好的一份工作。也有自愿去的，那经常是心存希望过一段时间可以返城找到合适的工作或参加以前没能通过的考试，也有的希望尽快在当地获提升作干部。广东省党委第一书记陶铸当年曾答应下乡知青几年后可以回城，后来在文化革命期间被轰。广州市真的给知青发了“城市户口保留证”，一直到1963年＇ S。 Rosen； 前引，页13。＇。尽管有这些允诺，尽管宣传部门天花乱坠把最不宜人的地方形容成锦绣花园＇ 这类花言巧语的众多例子在红卫兵小报上都有列举；见J。 Gardner； ？Educated Youth and Urban…Rural Inequalities； 1958…1966？； 刊于J。 Lewis（主编），前引，页270…271。＇，相当多的中学、有时仅仅是小学毕业生，宁愿待在城里没有工作，也不到乡下去。
当时在政府里占优势的刘少奇和邓小平主张下乡运动应该是有组织的、有计划的、半自愿性的，还需限定人数；一场不平等的