国家政务院发布的《保守国家机密暂行条例》，虽然框定了国家机密的17个方面，但实际执行中，边界是非常含糊的。正如有关方面专家指出的，当时保密的实际原则是，“凡未公开的信息都被视为国家秘密”。也就是说，凡是政府认为不能公开的，或者是不想公开的，甚至是没有想到公开的，都属于国家秘密。这在当时具体的情况下是可以理解的。但随着政治社会生活常规化，特别是改革开放以来，保密制度也在进行相应的改革，但其基本原则和制度框架并没有发生根本性变化。
在社会生活程序化程度低的社会中，在实际工作中形成的实际运作模式往往比纸面上的规章制度更具有实质性的意义。有关政府工作信息保密的事务也是如此。这种实际工作模式是在特定环境下通过长时间经验的积累慢慢形成的，有时甚至是不言自明的。比如，由于国家秘密内涵和边界的模糊，许多完全不该而且也完全没有必要的信息被定了密。如2006年许多地方传达中央关于农业发展的一号文件，都标有“机密”字样。这意味着如果有人复印这份实际上没有任何秘密可保的文件就是窃取国家机密；由于定密权的规定是模糊的，特别是由于对政府信息披露几乎完全没有明确规定，这就赋予了各级政府甚至其中每一个官员定密权。于是在许多地方，不该保密的信息被定了密，有的地方甚至将关于向先进人物学习的文件、将某乡一个中学死亡学生事件都定为秘密，而将基层选举、廉政状况、银行坏账等作为机密更是相当普遍的现象。在实际工作中，甚至形成了这样一种思维定势，该保没保的是错误，不该保的保了只是刻板一点而已。
四 过度保密与权力运作神秘化（2）
政府工作信息的披露与保密制度，涉及的不仅是保密事宜，实际上会从根本上塑造权力的运作模式。而这种过度保密的保密制度和运作模式，无疑对权力神秘化运作模式的形成起到重要的作用。
保密的结果是使权力失去应有的监督。在过去的几十年中，我们也曾经在权力的监督上做过许多文章，有些努力也不能说不真诚，但其结果往往都是有限的。可以说，只要权力是神秘化的，真正的监督就是不可能的。这里我们尤其需要注意的一点是，在有的社会中，人们常说舆论监督的力量是强大的，但在我们的生活中，往往是制止舆论监督的力量是强大的。其原因就在于，制止舆论监督常常是以保密的名义进行的。有论者曾经指出，在我们的权力神秘化运作中，事实上使得一些地方政府甚至官员拥有了一种“封口权”。比如2006年云南某地发生一起交通事故，一辆丰田越野车将一骑摩托车的人当场撞死。虽然这只是一起普通的、在全国每天会发生数千起的交通事故，但由于开丰田越野车的是县人大常委会主任，事故马上就成为要保密的信息。事故发生后，当地领导向所有村民“打招呼”，不要向新闻媒体反映此事，以防止媒体进行报道。其理由也许是冠冕堂皇的，比如防止不实信息产生误导，影响政府形象，影响安定团结等。但问题是，如果这些理由都能够成立，对政府的监督也就成了一句空话。
应当看到的是，如果说过去权力运作的神秘化还更多是由于政治和意识形态的原因，在今天，这当中利益的成分已经越来越大。而且，由于利益的驱使，甚至使维护权力的神秘化成为一种自觉的努力。2005年，北京市交通局原副局长，首都公路发展有限责任公司原党委书记、董事长毕玉玺受贿和私分国有资产案被披露出来。最后查明，毕玉玺共收受贿赂1004万元，私分国有资产300万元。在该案中有一个引起人们注意的细节，即有关部门在审查五环路工程后发现，在他任职期间，有些工程造价高于合理造价近1亿元。即使在公路建设这样的大型项目中，工程造价高于合理造价近1亿元也是一个不小的数字。但是，在整个过程中，一切都顺利通过，没有有效监督，甚至由于信息的保密，连多少有点根据的怀疑都没有。
事实上，现在权力运作的神秘化，已经不是有利于维护权力的权威，而是成为危害权力的权威性，甚至导致社会矛盾和社会冲突加剧的一个重要因素。而很多问题也就由此而来。2005年河北省定州市曾发生震惊全国的袭击村民事件。当年6月11日凌晨，绳油村发生两三百人袭击村民事件，造成6名村民死亡，100多人不同程度受伤。事情发生的原因是征地与补偿问题。但这当中也有一个情节是值得注意的：村民之所以坚守土地，强行阻止施工，一个直接的原因是“补偿款是4600万元，而村里得到的只有500万元”的说法。按照事后有关方面的解释：定州电厂共占地1748亩，全部征地费用5929万元，每亩征地费用33919元，按照国家、省有关政策规定，此项费用每亩需上交国家和省、市19584元。经市委、市政府研究，每亩兑付村15480元。电厂灰场和灰场路共占用绳油村土地亩，征地款共计万元（含青苗补偿费）。也就是说，村民对补偿款总额存在误解。本来，只要信息是透明的，这个问题并不难解决，村民也要求公开征地补偿方案及合同，但却没有得到政府的回应。于是村民们的一个基本疑问就是：“你们占我们的地，到底给我们村多少钱？”双方的僵持状态，就是在这样的情况下发生的。实际上，信息的过度保密与权力运作的神秘化，将会严重损害政府的公信力，在社会发生危机和紧急情况的时候，这个问题将会显得尤为突出。
2005年8月，民政部和国家保密局联合发布《关于因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料解密的通知》，宣布从2005年8月起，因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料，不再作为国家秘密事项。这是一个具有重要意义的举措，是政府走向信息公开化的一个重要的具有象征性意义的步骤。随着《保密法》的修改和《政府信息公开条例》的制定，人们也许可以期待一种不仅仅是在保密制度而且也是在权力运作模式上的实质性变化。
。 最好的txt下载网
五 阳光如何穿透暗箱（1）
暗箱操作的关键是权力运作的不公开不透明，这已经是用不着论证的共识。现在许多人也都会说这句话：阳光是最好的杀虫剂。然而这个看起来再简单不过的道理，要真正起作用却并不容易。
在上海社保案中，权力的不透明和暗箱操作，也是必有的内容。于是，人们也就将反*的希望寄托在权力运作的透明和公开化上，或者用更标准的话说是政务公开。
然而，一则消息让这样的思路变得不怎么流畅。
2004年5月1日前后，上海和全国各大媒体差不多同时报道了这样一则新闻：上海打造透明政府，政府15个部门开始信息公开。根据这则新闻，新一届上海市政府成立伊始，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，其根本出发点是用好人民赋予的权力，用手中的权力真正为人民谋利益。报道说，在*上海市委的直接部署下，在广泛听取并采纳市人大、市政协以及各方建议意见后，上海市人民政府于1月20日发布了第19号令，决定从该年5月1日起施行《上海市政府信息公开规定》。报道说， “透明政府”计划，将成为新一届上海市政府“自我加压、自我革命”的切入点。实行信息公开化的部门，均是被称作公权大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门。而且，再往前追溯，上海市又是我国第一个实行新闻发言人制度的地方政府，其时间是2003年6月3日。而建立政府新闻发言人制度的宗旨，也无疑是为了促进政务公开和信息披露。
再查上海社保案的进程。2002年3月，张荣坤以32亿元拿下沪杭高速公路上海段30年收费经营权；2003年又以50亿元买下嘉金高速公路25年经营权，这条路通向上海F1方程式赛车场；在此前后两三年中，张荣坤接连大手笔投资高速公路，到2005年6月，福禧投资参与管理的公路里程已达200公里，总投资超过100亿元；2004年张荣坤的福禧投资跻身上海电气改制，最终出资96亿元持有815％的股权成为第二大股东；福禧投资还是2005年3月成立的上海电气集团的战略投资者，出资额为5亿元。上海社保案败露之后，我们都知道张荣坤这一系列的投资或资本运作行为，大都与上海社保案有关。也就是说，上百亿的社保基金，就是在这期间，即在上海大力推进构建透明政府期间被挪用的。
把这两条消息放在一起也许多少令人有些尴尬。信息公开也无法解决暗箱操作和*的问题？但事情并非如此简单。近几年来，政务公开在我国已经有了明显的推进，比如电子政务、信息公开、新闻发言人制度等等。这些进展无论如何都是有意义的，是应该加以肯定的。即使是暂时起不到实质性作用的措施，尤其是制度性措施，更应该坚持下去。在这种情况下，我们需要一种重程序的思维。但同样明显，正如上海社保案所表明的，目前已有的信息公开化措施，对于制止实质性的暗箱操作和*，还是远远不够的。
所以现在的问题就是，阳光如何穿透严实而坚固的暗箱？河北省邯郸市的政务公开试点也许可以给我们一些有益的启示。在邯郸试点中，至少有如下几点是特别需要给予重视的。
第一，明确权力的边界，列出权力清单，明确权力责任。在邯郸市的权力清理中，共取消市政府本级和市直70个单位的行政权力266项，占总数的10％。最终进入新政府权力清单的包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。在权力清理的基础上编制了《邯郸市人民政府行政职权目录》。在这个过程中，最重要的有三点。一是权力是有限而明确的，是可以用数量来表达的，比如市长手中公开行使的权力有92项，此外还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。这一点的重要性在于，建立有限政府必须从明确有限权力开始。而过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是权力特别是主要领导人的权力是模糊而无限的。甚至常有以父母官自居的官员不无自豪地标榜自己“大事小情都得管”。其次，确定权力的依据是法律。在清理权力的过程中，有关部门至少查阅了4000部法律法规。在取消的266项权力中，有的是没有法律依据的，有的是与相关法律抵触的，而确定保留的一定要有明确的法律法规依据。这样就使权力行使的过程成为运用法律法规的过程。再次，权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也就是说，谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。
五 阳光如何穿透暗箱（2）
第二，明确和公开权力的流程。权力的明确并不能保证权力在行使的过程中不被滥用。实际上，人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。在邯郸，采取了一种也许会被人们看做笨拙原始的做法，就是绘制权力流程图。所谓流程，就是程序。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、