食品价格中的经济学:粮价谁决定- 第9节

生物能源政策如何影响粮食价格（2）
2005～2008年间，美国乙醇生产量和消费量远远高于可再生能源标准（RFS）的要求。高涨的石油价格、税收抵免政策的持续和进口关税壁垒三者的结合足以诱发美国乙醇产量迅速增长。当石油价格在2008年最后几个月里下降时，情况改变了。低廉的汽油价格意味着乙醇作为一种燃料失去了竞争优势，即使税收抵免政策仍在起作用。乙醇价格跌至许多生产商无力偿付成本的地步，因此一些工厂被关闭。
　　在前几年仅作为生物燃料生产商的一种保险措施存在的RFS突然间变得与生物燃料市场紧密联系在一起。截至2008年的最后几个月，生物燃料产量似乎看上去将同2009年的RFS捆绑在一起了，这就是说公司只会使用法律规定的乙醇和生物柴油限量，因为超过RFS的限量，使用生物燃料不再具有经济上的诱因。生物燃料供应方必须得到足够高的价格，才能说服他们无视汽油和柴油市场的状况，生产规定数量的乙醇和生物柴油。这意味着此前石油和生物燃料市场之间的紧密联系被切断，或者至少被弱化。汽油和柴油混合厂商开始支付费用来购买不使用生物燃料的权利，这种结算在2005年能源法案构建的交易系统中进行。
　　政策强烈地影响着能源和粮食价格之间的关系。如果没有生物燃料扶持政策，石油价格也将有效地为粮食价格提供底价保证。如果谷物、糖和植物油价格相对于石油价格非常低的局面维持过长，生物燃料生产商的利润空间如此之大将吸引更多公司投建新厂。生物燃料产量将会一直扩大，直到农产品的价格被拉升，这也意味着生物燃料工厂不再能获得不同寻常的高额利润。
　　类似于美国乙醇税收抵免的生物燃料补贴政策并不能改变这种根本的关系。然而，相对于石油价格而言，这种政策推高了生物燃料生产商获得的价格；并且与没有这些政策相比，导致了更高的生物燃料产量和更高的粮食价格。能源和农产品市场依然联系在一起，但是相对于这种情况下的任何石油价格，粮食平均价格都显得过高。石油价格的上涨最终将引起玉米、糖、植物油以及其他粮食价格的上涨，就如同没有这种形式的补贴一样。
　　然而，如果石油价格很低、玉米种植面积很小或者其他因素说明生物燃料产量已经降至RFS要求的法定水平时，能源和农产品市场的关系将发生重大转变。石油价格的变化不再必然导致粮食价格的变化，至少不会因为生物燃料而改变粮食价格。为了达到RFS要求，公司支付给乙醇和生物柴油生产商的价格将仅仅能够保证说服他们供应法律规定数量的生物燃料。这个价格不会变化，至少不会像依赖于石油、汽油和柴油价格时那样有大幅的波动。因此目前的美国政策组合意味着，当石油价格较高时，粮食和燃料市场价格之间的联系很可能非常紧密；当石油价格较低时，这种联系可能非常微弱。
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全球范围内的粮食政策
生物燃料政策和各个国家为了降低国内食品价格上涨程度采取的措施，在解释2005～2009年间的粮食价格发展变化的问题上特别重要。这当然不是说，其他的国家政策在粮食市场上就没有重要的影响。然而，其他的大部分政策，不是已经存在了多年，就是在近些年的粮食价格变化中没有观察到它们太多的影响。
　　高收入国家倾向于实行扶持国内农场主的政策，这通常都以牺牲纳税人或者消费者为代价。经济合作与发展组织（简称经合组织）评估了高收入国家农场主得到扶持的价值总额，既包括绝对项目也包括从市场销售和政府农业补贴上获得的相对价值比例（见表3…4）。这个计算结果既复杂又相互矛盾，一些国家认为这份报告具有误导性并且包含了不合理的估计，其他的计算方法能够改变这个排序。例如，欧盟指出美国单个农场的补贴额度要高于欧盟。
　　表3…4　　　2006～2008年按其占农场收入的比例排序，
　　经合组织生产者扶持力度评估
　　国家或地区 百分比
　　韩国 61
　　日本 49
　　欧盟 27
　　经合组织成员平均水平 23
　　加拿大 18
　　美国 10
　　澳大利亚 6
　　新西兰 1
　　注：评估值反映了国家政策对农场主的价值（包括直接的补贴和帮助国内价格高于国家市场主流水平的政策价值），除以农场从销售和国家拨款获得的全部收入。
　　即使考虑到了这些局限性，表3…4中的评估结果也能说明几点问题。首先，国家政策决定了许多国家农业收入的一大部分。在全部经合组织成员中，国内价格保持在全球市场价格之上的国家通过政府补贴和政策提供了全部农业收入的1/4。其次，一些国家的政府扶持力度要远远超过其他国家。各个国家的政策明显存在巨大差别，澳大利亚和新西兰这样的国家很少补贴国内农场主，而日本和一些欧盟国家的扶持政策在农场主收入上发挥了关键的作用。
　　所有这些政策对粮食价格有什么影响？贸易政策、农业补贴、粮食帮助计划和其他粮食政策都对其有着截然不同的影响。
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贸易政策
许多国家都对进口自其他国家的粮食征收关税。关税在粮食出口国和进口国之间树立起价格壁垒。当一个进口国开征关税时，进口国的粮食价格将上涨，而出口国的粮食价格将下降。例如，当美国向产自巴西的白糖征收高额关税时，将推高美国白糖价格，并对其他市场上的巴西白糖价格造成打压。各个国家也会使用其他方式限制进口。由于担心人类、植物或动物疾病的转播，某些国家也许会拒绝进口其他国家的特定产品。这些措施往往引起进口国家的粮食价格上涨，并会降低出口国家的粮食价格。
　　一些国家使用过出口补贴来解决粮食过剩问题。这些补贴使得进口国的消费者相比正常情况能以更低的价格获得粮食，并且有时这个价格甚至比出口国国内的价格还要低。对提供出口补贴国家的粮食价格而言，这些政策起到了支撑作用，但是降低了进口国的粮食价格。其他出口国在与补贴国竞争时，要么必须提供类似补贴，要么按照较低的价格出售它们的粮食。许多国家特别反对出口补贴，并且取消这项补贴已经成为了国际贸易谈判的一个目标。然而，关于如何界定出口补贴的问题却存在许多争议。例如，究竟该如何界定以提供人道主义援助为目标的合法粮食资助项目和以处理国内过剩产量为目标的出口补贴呢？
　　

补贴和其他扶持农业的计划
许多高收入国家都向农场主提供政府支票。关于2008年美国农业立法和近期《欧盟共同农业政策》改革的大量争论都集中在支付规则上，这些规则将决定在什么条件下哪些农场主能够获得多少款项。直接与农场产量和销量挂钩的补贴政策特别容易诱使农场主增加产量。例如，美国正在执行一项名为“农业贷款计划”（market　loan　program）的政策，当市场价格低于触发水平时，国家针对每磅或每蒲式耳的产量提供补贴。从2006年开始，谷物和油籽价格一直很高，因此农业贷款计划并不向农场主支付任何费用。通常情况下，与产量绑定的补贴鼓励扩大粮食产量并降低价格。那些无力负担这些计划的低收入国家的农场主指责高收入国家提供了补贴并打压了世界粮食价格。
　　一些农业补贴并没有直接与目前的产量水平挂钩。例如，美国和欧盟实行的一些计划向农场主提供了数十亿美元的补贴，这些补贴以农场主土地上过去的产出为基础，而与今天的产出无关。美国直接支付计划将补贴额度与2001年以前农场上种植的农作物类别挂钩，并与1985年以前这块农场上获得的产出挂钩。欧盟的单一农场支付计划在欧盟成员国之间的操作上存在差别，但是这些支付办法没有一个是与当前农场里正在生长的各种农作物挂钩的。这些政策将大量纳税人的钱转移支付给了农场主，但是它们也许不会对农场主选择种植什么农作物产生很大的影响。经济学家往往同意这样的观点；即没有与目前产量挂钩的单位补贴额度对粮食价格的影响可能会小于与目前产量挂钩的单位补贴额度，因为后者直接捆绑了目前的生产选择。
　　干旱、洪水和其他自然灾害降低了农作物的产量和农业收入，并且提高了粮食价格。当发生自然灾害时，许多国家都对农业经营者提供特别帮助，并且一些国家对农业保险提供补贴。例如在美国，农场主购买私人公司提供的农业保单时支付的保费能够享受联邦政府的补贴，当发生大面积的农业减产时，纳税人将承担大部分的损失。这些计划对粮食产量和价格产生了多方面的影响。一方面，它们提供了额外的补贴，这能够鼓励增加粮食产量；另一方面，它们也许降低了一些生产者采取恰当措施来减少农作物潜在损失的积极性。
　　国家可能会支持一些关键粮食产品的价格。除了使用贸易手段（诸如出口补贴或者关税）外，一些国家可能会提供政府收购粮食的预定价格标准（最低收购价）。如果政府愿意在一个给定的价格购买任何数量的粮食，市场价格就很难大幅跌破这个支撑价格。如果在这个支撑价格水平上产量超过了消费量，这些累计起来的过剩产品如何处理就成为摆在政府面前的一道难题。
　　一些国家将供应管理和最低收购价格政策结合起来。例如，欧盟长期以来实行非常严格的牛奶限额计划。政府针对各种奶制品提供保护价格，并且每个生产者只允许出售固定数量的牛奶。如果牛奶限额制定的恰当，产量过剩的情况就不会出现并且牛奶价格就可能停留在或高于保护价格。负面的效果就是农场主没有增加产量的自由，至少需要购买其他农场主的限额才能有权利增加产量，这时其他的农场主必须愿意降低自己的产量。欧盟牛奶限额计划预计将在若干年以后结束。其他的供应管理政策包括要求农场主闲置农田或者为此提供补偿。现在这些计划不像以前那么普遍了；从1996年开始，美国就没有要求过农场主闲置农田，这些农场主可以从基本农业计划（basic　farm　program）中得到补偿。一般情况下，供应管理政策的目的是限制粮食供应量，因此会推高粮食价格。
　　许多国家提供优惠的农业贷款服务。银行和信贷机构以低于商业利率的水平向农业经营者提供贷款。特别税收条款降低了农民新增投资的净成本。当这些项目使得农民更加容易进行有价值的投资时，他们就能够增加农业产量并降低粮食价格。然而，在其他情况下，这些计划也能够将投资吸引到与增加粮食产量关系不大或无关的领域中去。
　　另外一种常见的政策是针对农业生产投入要素提供补贴，包括化肥、燃料或者其他。在小型农业经营者众多的发展中国家，对政府来说，通过降低关键投入要素成本的方式鼓励农业生产要比向数百万的农民提供现金补贴容易得多。像农业信贷计划一样，投入要素补贴能够增加粮食产量并降低粮食价格。但是也与信贷计划一样，它们有时将资源从最合理的配置中挤出，并且过量地投放某种生产