把权力关进制度的笼子里- 第4节

　　　　“自治之手”的治理空间宽广而深远，现代化的创新治理首先要划分出各主体间清晰的治理空间，完成创新的过程需要企业冲在前，同时给予社会组织生长的空间，确保政府在知识产权保护执法等方面的托底职能。创新必须体现一个涟漪信号，在市场推动下，从位居中心的企业深渊不断向社会组织和政府扩散，最终实现驱动的市场治理、社会治理和环境治理的平衡，正如习近平同志所指出的那样，实施创新驱动发展战略，是一项系统工程，需要破除一切束缚，创新驱动发展的概念和体制、机制，这一工程的主题就是通过充分发挥和驱动“自治之手”的功能来实现。
第6节。
　　　　三、权力清单——“法无授权不可为”

　　　　党的十八届三中全会，提出权力清单制度的建设规范，国家部委和地方政府都在积极探索和实践，这对限制有效的权力制约和协调机制，推行政府工作部门的权力清单制度具有重大实践意义。

　　　　权力清单制度推行的根本依据是：理清政府机关行使公权、干预私权利的界限，建构符合现代市场经济规律的规则。

　　　　按照建立现代法治国家的要求，建设现代法治政府是首要之举。必须确立政府清晰的权利和义务关系，全面完善和建立政府各个领域的运行制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，对坚持依法治国、依法执政、依法行政具有重要推动力，对实现法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设将会开创崭新的局面。h米h花h书h库h ；http：//www。7mihua。com

　　　　1。权力清单的出台

　　　　习近平同志指出：“要强化公开，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”

　　　　全面深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，建设依法治国、依法执政、依法行政的制度现代化体系，将行政权力机关实行权力规范和权力监督，提到了重要议程。不论治理体系还是治理能力的运行和提升，都涉及国家权力，也包括政党权力的范畴。十八届三中全会《决定》提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。并强调，深化行政体制改革，加快转变政府职能，对于使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，进一步提高政府执政水平，激发经济社会发展活力意义重大。推行权力清单就是在这一前提下，将行政管理和行政执法的范围、边界和执行手段，运用清单的形式进行考量和规范，产生了权力清单制度。

　　　　权力清单制度为行政机关依法行政提供了约束尺度，同时，为企业、社会、公民提供了依法办事的规则、根据。它运用办事指南和程序手册的形式，简明扼要、合法有据地公布，公开透明，这对深化治理体制改革也是一个大部署，将为建设法治政府，推动法治社会建设起到不可估量的先导效果。

　　　　2。权力清单的四个要素

　　　　推行权力清单是一个阶段性试点、长远性执行的制度体系，它具有自身的资质特点：

　　　　①它按照法定范围授权，理清行政权力事项。

　　　　②为清单的顺利推进，需要编制行政权力运行的流程图。

　　　　③需要确立行政权力清单的运行程序和制度安排。

　　　　④根据运行流程图的安排，不断调整权力清单的内容和运行流程，在动态的运行中，系统经受政策考验，并编制权力清单的细化规则。

　　　　3。“红头文件”审批，再也行不通

　　　　国务院发出了严格清理非行政许可审批事项的通知，这在社会引起巨大震动。

　　　　行政许可包括许可与非许可两种。行政许可是指行政机关根据相对人的申请准予其从事特定活动的行为，只有法律、行政法规可以设定行政许可，即按照行政许可设定的行政审批制度。

　　　　非行政许可审批是指不适用行政许可法的审批范畴：“有关行政机关对其他机关或者对直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批不适用本法”。国务院首批将各部门的行政审批事项汇总，清单涵盖60个部门，1325项正在实施中的行政审批事项，其中非行政审批事项369项，占三分之一。非许可行政审批，在目前的行政审批制度中占有三成的比例，国务院发出清理非行政许可审批事项就是针对这一现状而做出的决定，将面向公民、法人和其他组织的非行政审批事项取消，或者依法调整为行政许可，不再保留红头文件式的审批方式，即非行政许可审批这种文件类型。从一定环境意义上看，非行政许可审批事项的存在是方便部门管理行使的一种捷径，但客观上逃避了设定行政许可的严格规范，实际上，非行政许可审批就成为没有法律依据的红头文件，所进行的审批事项，成为政府行政权力的“灰色地带”，在很大程度上，导致权力寻租空间的存在，形成滋生腐败的土壤。
第7节。
　　　　四、负面清单——“法无禁止即可为”

　　　　负面清单是针对权力清单而设立的一项制度。即一种国际上广泛采用的投资准入管理方式。政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、行为等，清单以外则充分开放，“法无禁止即可为”。

　　　　十八届三中全会《决定》指出，建立公平、开放、透明的市场规则，就要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。推行负面清单对于加快完善现代市场体系，建设法治政府，是一项治理模式上的重要转变，是对规范、约束政府权力、规范公权、保障私权的一项制度性重大改革。

　　　　1。负面清单瘦身↙米↙花↙书↙库↙ ；http：//www。7mihua。com

　　　　2013年9月上海自贸区首次发布负面清单之后，于2014年7月1日又公布了瘦身版的负面清单，管理措施由原来的190条调整到129条，同比瘦身近三成，在瘦身的51项中，因扩大开放而实质性取消14条，因内外资均有限制而取消14条，因分类调整而减少23条，如删除禁止投资互联网上网服务营业场所、限制投资铁路货物运输公司、禁止投资博彩业以及禁止投资涩情业等内容，有关取消投资博彩业涩情业的限制引起广泛关注，但自贸区解释说删除不代表放开限制。与2013年版相比，新版负面清单具有明显瘦身特征，其制度的影响面均可推广、可复制，这在权力清单制度建设领域又迈出了更大更快的步伐。

　　　　2。清单之外即可为

　　　　国家的试点范围首先确定在上海自贸区，率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清单制度转变为非禁即入的负面清单模式，这是将法律法规禁止的事项，即对于权力清单之外的事项，对市场主体的行为不进行任何干预，这将保证统一的市场准入制度得到有效实现。它的最鲜明的探索是对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。这在推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，实行先照后证，注册资本认缴登记，推进国内贸易流动体制改革，向建设法制化营商环境迈出了重要的一步。

　　　　负面清单制度的实行是随着社会的发展，各种新的业态、新的领域不断出现，市场主体能否进入这些领域的现状而决定的。负面清单就成为制度调整的空白地带，在正面清单制度确立之后，市场主体能否进入，这就取决于政府的自由裁量，由此会产生权力寻租、暗箱操作等系列腐败现象，严重影响了市场活力的释放。

　　　　负面清单的治理模式就如同机场的安检人员采取负面清单的做法，列出不能随身携带的物品清单，这既保证飞机安全，又提高安检效率。如机场的安检，采取正面清单管理模式，就必须对乘客行李逐一进行安检，这样将大大加大安检成本。而实行负面清单模式，则是运用禁止的指令手段确定通行规则和准入条件。同样，对市场主体采用的负面清单制度，明确规定法律限制之外的都属合法，即“法无禁止皆可为”的概念。相对于限制政府权力的正面清单，则是行政行为非法律许可都视为非法，这既是“法无授权即禁止”的治理理念。

　　　　负面清单制度必须与政府职权配套，政府的职权和行为都必须由法律作出明确规定，法无授权不得随意作为，法治政府只能是有限权力政府，它只能做法律授权的事，自然政府的责任也是有限的，在实行负面清单制度的同时，法律必须为政府对负面清单的管理提供明确的规则。

　　　　同时对负面清单的设置必须及时更新，删除政府不需要再继续管制的成分，根据社会经济发展需要纳入新的领域。

　　　　3。法律立法与制度的统一

　　　　强调依法治理的法治原则，同时运用制度编制权力清单和负面清单，二者的实质都是保证政府的职权法定，同时保证市场主体行为自由法定。其实质都是突出法治，强调法定既是法制的执行权，所运用的法制形式一是立法，二是一整套完备的制度体系，这样综合配套措施的及时跟进，保障立法不滞后，执行不误时，对加快改革速度会产生鲜明的效果。

　　　　这种制度与法律的并行运行体现了法制化的前瞻性，既确认了制度建设对权力空间的调整，又为之后的立法提供了实践空间。权力正面清单和负面清单的推行进一步证明制度与法律不愧为是国家治理现代化的两大坚强支柱。

　　　　清理后将进一步实现政府的权力瘦身，目前现实的情况是：一些部门的非法行政许可审批事项大大超过行政许可审批范围，非规范的行政审批权限超越了规范的行政权限设定，偏离了职权法定的轨道，增加了公民、法人和其他社会组织的义务。这既不利于规范行政审批权限的设定和实施，更不利于保护公民、法人合法权益。这种取消或者限制红头文件的制度措施，就是为激发市场活力、增强发展动力，把权力关进制度的笼子里。
第8节。
　　　　五、让权利制约权力

　　　　广大人民群众将政府的简政瘦身比喻为扁平政府措施，这是形象化的制度描述。下面可以从几个方面来观察、分析，运用权利制约权力的实际成果。

　　　　1。抓住行政审批“牛鼻子”

　　　　紧紧抓住行政审批的“牛鼻子”，转变政府职能，转变工作作风，作为深化改革加强制度建设的发展改革重心。到目前为止，国家发改委已经进行了整改方案36项，完成27项，专项治理13项，完成10项，将于年终全部完成。制度建设计划的66项任务已完成13项，年底完成49项，大幅度减少行政审批事项。2013年取消和下放44项行政审批，中央层面管理核