在成都，以城乡规划一体化为先导，确立全域成都的发展格局。城乡一体化的目标被融入成都城乡空间规划管理的公共政策中，城乡规划体系全面重构，市域城镇体系规划进一步完善，市域全境规划、新农村建设规划等从无到有，并且相互对照，衔接一致。成都城乡规划，从市到区（市）县、再到乡镇，到村、社区和农民集中居住区，实现了城乡规划全覆盖。成都首次提出“全域成都”的理念，把万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展，并据此初步规划出“一区、两带、六走廊”的“全域成都发展格局”。以“三个集中”为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。“三个集中”指工业向集中发展区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中，是成都城乡一体化的核心。靠工业集中集约发展，带动城镇和二、三产业发展，创造了转移农村富余劳动力的条件，有效解决了城乡居民就业，加快了新型城市化进程。同时，农民向城镇集中，农村富余劳动力向二、三产业转移，为农村腾出土地实施规模经营、发展现代农业创造了条件。
北京是中国最主要的中心城市，也是经济水平相对发达的地区。城乡一体化的经验另有参考意义。2008年12月，《*北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》由市委五次全会讨论并提出。《意见》中制定的北京城乡一体化目标，比当年中央“一号文件”中对全国提出的要求高了不少。这是北京按照中央的精神，在为实现城乡一体化新格局的“率先”进行布局谋篇。在《意见》所有涉及城乡一体化政策、措施的大量表述中，统一、平等、统筹、均等、同步、城乡衔接等词语无不被用在关键部位，割除二元结构体制性顽疾的出手更显果断：加快建立城乡统一的建设用地市场，保障符合规划的农村集体建设土地与国有土地享有“平等”权益；“同步”加强城镇化和新农村建设“双轮”驱动的城乡统筹思路；实现城乡教育、文化、卫生等基本公共服务“均等化”；加快社会保障体系和社会管理的“城乡衔接”。2009年7月，在全市上半年经济形势分析会上，市委书记刘淇提出要“重新认识首都‘三农’问题”。他说，首都的农村是北京郊区的一部分，是北京新的战略发展空间；首都的农民是北京的市民，是推动郊区发展的动力，是拥有集体资产的市民；首都的农业是都市型现代农业，是一二三产相互融合的产业。他强调，让农民富起来是提高农村消费和投资能力的重要途径，也是消除城乡差别、推动经济发展向内需拉动型转变的重要战略举措。要以新城建设为龙头，以小城镇建设为纽带，以新农村建设为重点，以城乡结合部发展为突破口，以深化农村改革为动力，全面推动郊区的发展。
一、“四农问题”再思考（3）
思路决定出路，对“三农”地位与作用认识的不断深化，给北京“三农”事业和城乡关系带来了看得见摸得着的变化。农业发生了功能性变化。北京农业的功能从单纯提供食物演变为提供生态服务和休闲娱乐旅游等文化服务，从菜篮子、米袋子变成氧吧、游乐园，创意农业使农业的内涵变丰富了，使农业的形象变时尚了，更使农业的增值效应倍增了。农民发生了观念性变化。生产方式的转变带来了生活方式的转变，进而促进了思维方式的转变。农民有了医保和社保，没有了后顾之忧，生活方式也逐步向市民看齐。工资性收入占农民人均纯收入比例首次突破60％。实现了由靠天吃饭向二三产业的转移。近年来，随着北京村级组织经济实力的不断壮大，北京农村集体经济产权制度改革也在迅速推进之中。农村发生了由表及里的变化。城乡一体化首先表现在就业的一体化。基层就业服务体系实现了全覆盖，在所有乡镇建立了社保所，所有行政村建立了就业服务站。城乡一体化体现在公共服务的均等化。城乡医疗卫生逐步一体化，2009年实施了“新四统一”基本医疗卫生制度，在全国率先实现了养老保障制度的城乡全覆盖和一体化。城乡交流发生了双向性变化。农村人进城，城里人下乡，就像去商店买东西一样自然，不再有价值上的高下之分，大家都是北京的市民。城乡交流的双向性变化，无形中成为北京城乡一体化的融合剂。
3．疑问
作为解决中国未来发展的核心课题，城乡一体化的实践只是一个开始，我们看到了一些有益的经验，同时，也在思考其尚待完善的问题。
无论是北京，还是重庆和成都，在城乡一体化的措施中，我们看到几个突出点，户口制度改革、土地制度改革、社会保障改革、城镇化改革，这些都是以政府主导的政策性推动措施，能够为城乡一体化排除制度约束的障碍。
然而，现在的城乡一体化，有没有长期发展可能的问题呢？
有，2009年全国政协视察团经过在重庆、成都对城乡一体化的调研后，提出了城乡一体化进一步深化的六个命题。全国政协委员、国家统计局原局长李德水指出：“这些问题包括土地经营承包关系和耕地保护、国家粮食安全、调整国民收入分配格局形成覆盖城乡的公共财政体系、改革农村金融体制、引导城市资本有序进入农村、改革城市户籍制度和完善农村社保。”
总体上看，全国政协委员的建议，仍集中于通过政策系统改革推进城乡一体化。
然而，就笔者的观点，目前的城乡一体化政策，还不能真正长期解决三农的根本问题，为什么呢？
因为，从长期来看，真正完成城乡一体化的目标需具备三个基础条件。
城乡一体化，实现农村长期发展，核心要解决农村本地产业的发展问题。只有农村所在区域，特别是那些与大中城市有一定距离的农村，都有可以支持当地自我良性发展的经济基础和产业基础后，农村收入才会持续提高，农村的面貌改善才有持续保障。如果这样的农村，没有形成本地化的产业基础，农村的发展就只能是输入型，而不会是自生型。
城乡一体化，实现农村长期发展，核心要解决农民就地解决就业机会问题，而不是全都来到大城市寻找生存。一个城乡统筹发展的农村，不应该是年青劳动力全部在外打工，只有老人孩子在家乡的农村，也不应该是一个使本已资源环境压力巨大的城市继续扩大负担的农村。城乡一体化，要通过农村当地经济支柱的发展，就地提供更多的第二、第三产业的就业机会，让更多的农村人口在当地富足起来。
城乡一体化，实现农村长期发展，持续的基础是实现城市资源向农村地区流动。统筹协调发展，不应该是农村的人口、资金都单向被城市吸附，农村的基本发展投入都依靠政府。城乡一体化，要发展广大农村，就需要使城市的资金、技术、高级人才有向农村进行流动的机制和基础，如果没有这样的市场化机制，农村与城市资源不平衡，发展差距大的现实就没法彻底改变。
看来，根本解决城乡一体化，需要产业发展、本地就业、资源流入三个基础条件，而这三个条件，是由政府创造更有效？还是由市场创造更有效？
产业发展本质是市场经济供求关系下的利润积累，政府一厢情愿的主观推动未必见得结果良好。本地就业的基础是企业发展后对劳动力投入的有机增加，政府的就业促进政策至多实现促进的目标，没有长期容纳劳动力的机制。使资金、资源向农村流动，也是由于农村可以发现经济机会，不是政府推动就能达到目标。
从这个方面来讲，城乡一体化不能只靠政府的力量，需要市场化机制。而目前看到的城乡一体化政策，好像更多发挥了政府的主观作用，而忽视了市场化机制的运用。
如果长期这样，国家城乡一体化的目标，能否最终实现，可能需要增加疑问了。
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二、城乡一体化的两个政策隐忧
（一）简单小城镇不能使农村变城镇
统筹城乡发展，促进小城镇建设是重要的一环。2000年6月*中央、国务院出台《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》指出，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。之后，发展小城镇建设一直作为解决农村发展问题的重要政策手段。
在2008年应对金融危机的4万亿投资性支出中，也有相当的部分投入了以改善农村社会经济环境为中心目标的小城镇建设中。
要减小城乡差距，提高农村住房、基础设施和生活水平，改变仍有很多农村面貌相对落后的现状，建设新型小城镇是重要的步骤。
但是，若使农村真正变为城镇，只是通过集中性的小城镇居住可能过于理想了。
因为，城市之所以形成并发展，是由于社会交流、贸易交换为基础的经济活动所形成的。城市城市，是先有“市”，然后有“城”。
相反，如果没有市的基础需求，城是难以形成，也难以持久的。古代丝绸之路从长安开始，一直通往欧洲，沿路有多少城市，然而随着海上贸易的开展，丝绸之路成为历史后，那些沿线的城市也就没落了。
城市的发展是要遵循经济规律的。小城镇的发展不也如此吗？
设想一种情况，如果政府规划建设的小城镇，配套设施齐全，居住环境改善，但当地就是没有二、三产业发展和经济规模，农村人口无法实现在当地充分就业，不得不仍像现在一样大批外出大城市打工，家中只留下老人与孩子，这样的小城镇可以持久吗？
没有经济基础的小城镇，用什么资源来支持城镇基础设施的完善与更新？
没有经济基础的小城镇，用什么来支付城镇管理所需的成本？
没有经济基础的小城镇，用什么方法可使居民长期稳定不向经济条件更好的地区迁移？
这样考虑下来，我们在小城镇建设中，如果不考虑经济发展水平的提高，本地产业的发展，那么规划再完美的小城镇，可能也难以持久。有可能弥补一时的差距，但没法解决持续的发展。
（二）单一改户籍不能让农民变市民
城乡一体化的另一个重要命题，就是城乡人口管理的二元结构，让农民变市民。但中国的7亿多农民到底如何彻底完成身份的转换？
作为统筹城乡改革的试验区，重庆的计划是在全市范围内有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。目标是到2020年，重庆市城乡居民收入之比将由4：1降到：1，农村基本公共服务超过全国平均水平；城镇化率达到70％，城镇化率将由目前的上升至70％，从而意味着重庆市还将有1000万农民进城变为新市民。
从哪里开始做这样的农民变市民工程？重庆市委、市政府确定，将解决农民工问题作为统筹城乡改革的突破口和总阀门。重庆市领导说：“重庆的统筹城乡综合配套改革试验是一篇大文章，工作千头万绪，其艰巨性和复杂性是我们过去任何一项改革都