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应该讲，朱元璋在开国之初万机待理的情况下，首先重视州县政权建设，确是眼光独具 。古人每言，天下事莫不起于州县，州县理，则天下无不理。
且以明朝行政制度给州县衙门规定的责任而言——“凡赋役，岁会实征，十年造黄册 ，以丁产为差。赋有金、谷、布帛及诸货物之赋；役有力役、雇役、借倩不时之役，皆视天 时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲减之。凡养老祀神、贡 士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮 之产，足以资国用者，则按籍而致贡。”了不得，几乎囊括了古代国家“治民”领域的方方 面面，而且这也不仅是有明一代的制度，上起先秦，下逮晚清，足谓数千年一贯使然。假使 一项一项地折开来介绍，便是天下事皆在应理之中了。当然，考虑到不少州 县衙门的职掌细部，作者已经在前五章内多有引带或夹叙，因此接下来的各节行文，只能说 是整体形状的概观了。
王政之本在农桑（1）
清代光绪初年，大学士左宗棠上了一道奏疏给垂帘听政的慈禧太后及光绪皇帝，请求国 史馆为已故福建按察使桂超万立传。此人以道光十二年（1832）进士出身，先 在江苏阳湖当了 40天的代理知县，即受时任江苏巡抚的林则徐的赏识，另补实职，此后宦途顺利。要数“政 绩”的话，在天津募 勇抗过洋鬼子，在扬州、苏州整顿过漕运积弊，病休在籍时举办过团练，意图与“发” 、“捻”相抗，算起来也很可以书上几笔了。然则咸（丰）同（治） 之际，正值大清“国运艰难 ”，外有夷患，内有“发”乱，大抵官场上稍微肯负点责任的人，都有和桂超万相似的履历 ，未必全都够得上“宣付史馆”的荣耀吧？而且左宗棠这位老兄，一向目高于顶，乃至当时 号称“中兴功臣”的曾国藩也不在他眼里，又没听说过他与桂超万有何同年同乡同事同门之 类的关系，很可能连照面也没打过一次，何以在老桂归西之后，突然上了这么一个奏议呢？
充满好奇心的小京官们，设法抄来了这份疏稿，原来是这么一回事——
道光十七年（1837）时，左宗棠以湖南乡试举人的身份，北上参加会试。经过 直隶栾城时 ，在八字衙门前看见“知县桂（超万）”署名的告示，告示的内容是“劝民耕 种”，特别建议 大家多种些木棉和薯芋，又开讲备荒的道理，辞气恳切，方法详备。左宗棠看过告示后，又 向当地居民询问这位桂县太爷的政绩官声，“皆言令之爱民，出于至诚，其洁清自矢，为从 前清官所未有”。这份告示以及老百姓对桂万超的评价，给左宗棠留下了很深刻的印象，是 以时隔40年后，尚记忆如新，特别提了出来。
两宫、京官和史馆都认为左宗棠言之有理，“王政之本在乎农桑”，这是清朝始建时 就提出的建国大纲，也是中国历代政府的最基本国策。想当年圣祖康熙巡行全国各地， 每到一处必“先察其土田”，对地方令守谆谆交代，“耕种之事最为紧要！”高宗乾隆刚 刚登基，就提出“雨NB044年谷为第一要务”，反复强调，“督抚牧令必身先化导”， 朕即以此 来考课天下地方官员的长短优劣。眼下由左宗棠所追述提供的情况，正合乎列祖列宗的要求 ，这样的人还能不倡为百官表率、为之树碑立传吗？于是史馆奉旨，搜集桂超万的材料，为 他写了传记，而且特别突出了他在栾城知县任上劝课农桑的事迹。
确实，“重农”是中国小农经济形态的最根本特点，《管子·治国》中所谓“凡为国之 急者必先事农”的治国理论，由先秦贯穿到清末，一直是历代政府制定各项政策的指导 思想，也一直是历代州县衙门的第一要政。两汉时，不少原先在小县当县长的人，因奖募农 民开垦荒地有功，在考核时拔为上等，调到大县去当县令。唐代宗时，奉天县令韦夏卿以劝 农有功，在州县正堂中考为第一，马上被提升为长安令。北宋的徽宗赵佶，给人印象是个风 流天子，于治国之道上昏得可以，不过他倒也知道发展农业是国家的根本，曾于政和二年 （1112）专门发了一道诏令给天下州县官员，规定基层衙门的首要任务就是“ 劝课农桑 ”四字，并具体分解为：敦本业、兴地利、戒游手、谨时候、戒苟简、厚蓄积、备水旱、戒 杀牛、置农器、广栽植、恤田户、无妄讼共十二条衡量标准（《渊鉴类涵 》卷216）。明太祖 朱元璋坐金銮殿时，最看重这件大事。有一回，日照知县马亮考满，上司对其考语是，“无 课农兴学之绩，而长于督运”。观其本意，是想推荐他去交通运输部门工作，谁知皇帝的 批示是：“农桑衣食之本，学校风化之原，此守令先务。不知务此，而曰长于督运，是弃本 而务末，岂其职哉？”结果马老爷被降了职。
所谓劝课农桑，究竟该从哪些方面去着手并得到体现呢？宋徽宗的那十二条标准大体是历 代通行的。海瑞做淳安知县时，采取“均徭”、“退田”、借贷种子与耕牛等许多方式，把 那些脱离土地乃至流亡他乡的农民们都召回来，重新务农，这就叫“敦本业”；调任兴国知 县后，又招来赣省一些人口密度较高地区的农民开垦抛荒熟田和处女地，这就叫“兴地利” 。北宋时范延贵带部队经过萍乡，观感是“田莱垦辟，野无惰农”，这就是“戒游手 （好闲） ”的实绩，萍乡知县张希颜因此得到举荐；白居易在忠州这一山区小县当官时，倡导绿化， 写了不少关于种树的诗歌，这就叫“广栽植”。还有北宋时 张NB046
任崇阳知县，看见乡下人进城买菜，十分生气，说是住在县城里的人，因无地可种，这 才买菜吃，何以市郊农民皆有土田，也花钱买菜？于是亲自抓“菜篮子”，命所有郊农皆置 菜圃，满足自我消费，尚可应市换钱，使城市副食品供应和郊农的生活都得到改善，后来当 地人都管芦菔叫“张知县菜”，以缅怀这位好县长的德政（沈括《续梦溪笔谈》） 。这也是“ 广栽植”的内容。再如王安石当鄞县知县时，刚上任的第一年就遇丰收，便用了十多天的时 间，跑遍全县14个乡，劝督大家趁此有余暇时，疏浚川渠，“使水有所潴，可以无不足水之 患”，老百姓都感谢他目光长远，“闻之翕然皆劝，趋之无敢爱力”，这就叫“备水旱”了 （《临川先生文集》卷75）。倘果真有旱涝蝗灾等袭来的话，州县官员都有离 开衙门去抗灾前 线调度指挥的责任。清朝乾隆十六年（1751）时，地方官温福在上报“雨水禾 麦地方情形”的 奏折中，有“出郊赏农”四个字，结果被高宗揪住不放，一顿痛骂。又如海瑞当应天巡抚时 ，适逢江南发生大水灾，他决定搞以工代赈，发动灾民对太湖主流吴淞江加以疏浚，作为抗 灾治水之本。他自己坐一只小船来回巡视，上海知县张NB047和嘉定知县邵一本都要去 第一线督 工，据说有个主簿因工作不力，被海瑞砍了脑袋，吓得各有关衙门的官员抓紧加油。事后才 得 知，这是海瑞刺激工程进度的权变之计，那个传说被杀头的主簿，已被他悄悄送到别处去了 。
王政之本在农桑（2）
不过此前所举事例，都是所谓“清官”、“循吏”，实际上许多州县衙门只把劝课农桑成 绩好坏的标准，归结到田赋征收这一条上来观照，其余的具体动作是很少去做乃至一概不做 的 。温福所云“出郊赏农”倒是句真话，不少州县官员以“劝农”为借口，跑到郊县做春游； 太爷游过二尹游，二尹游过三衙游，农民们疲于接待，劳民伤财，还极误农时。现在我们往 往能在古人文集中看见一些《祈雨文》、《驱蝗文》之类的文章，这也是州县衙门里 老爷们“劝课农桑”的常务，平时不比王安石那样及早准备，灾害发生后又不比海瑞那样去 组织救灾。所能干的，就是让阴阳生和学署里的教官及礼房吏员们合作，编一套舞雩仪式， 向老天爷、龙王爷、城隍爷们祷告，求它们赐降甘霖，或者唤退洪水；有时僧会司、道会司 的官员们也在这种排场中大显身手，唤齐和尚道士，各自指挥大做道场和法事。虽说这些劳 什 子于抗灾救灾无补，但费用都由摊派筹募，倒不失为大家趁机分沾油水的好时机。明人郎瑛 著《七修类稿》中，载有这样一则故事，说是明武宗正德某年，徽州大旱，州县衙门不忙着 组织抗旱，却大摆祈雨场面。雨水没求来一滴，反倒求来一首“三句半”——“太守出祷雨 ，万民皆喜 悦，昨夜推窗看：见月！”老爷查出作者后，将其捉进衙门，痛责十八板，又怀疑他仅仅是 “ 发行人”，背后还有真作者。那人咬定是自己所作，老爷让他当场再吟一首验证，否则罪置 重刑，此人应声道：“作诗十七字，被责一十八，若上万言书：打杀！”郎瑛于追述过此事 后，感喟说“此世之所少”，那是指老百姓有勇气公然嘲笑官府而言，但州县衙门惯弄 此类虚头来代替劝课农桑实务的现象，则确实是“世之所多”哩。
再有一个“好传统”，就是报喜不报忧。报喜的门道很多：一曰挖空心思报“祥瑞”。 一株谷物上多长了些穗，就叫“嘉禾”；天上下了几滴略有甜味的雨，就叫“甘露”；田埂 上钻出几棵过去少见的草本，就叫“灵芝”；全当宝贝似地装进盒子，派专人送到上级衙门 去，恳求转呈朝廷，这也算是体现劝农有绩的标志。二曰恣意夸张报“政绩”，筑一条陂吹 成一道坝，栽几排树吹成一片林，挖一个塘吹成一片湖，反正瞒上不瞒下，法螺尽管吹；三 曰凭空捏造创双收，这一条特别反映在劝垦荒地上：垦殖面积增加了是衙门的名气，而这一 增加又要引带田赋的增加，田赋增加又要引带衙门众老爷的陋规收入增加，这又是实惠。有 此名利双收的利益驱动，不少州县都捏造垦荒数目。以清朝世宗时福建省崇安县为例：雍正 十年（1732），该县捏报垦荒 139顷；雍正十一年（1733），又捏报垦荒150顷，前后一共加征银2203两，米2 60石，全部 采用“飞洒”（即无田浮赋）办法落实。这就是老爷升官发财，百姓晦气破家 。趁着乾 隆皇帝登基之初，有些励精图治的气象，便有敢讲点真话的官员将这等浮夸虚造歪风给抖了 出来，乾隆即命地方督抚将现有报垦田地“详确查明，如多虚捏，据实题请开除”（ 引见《清乾隆朝实录》卷5），结果发现好多省份都存在和福建崇安同样的现象。
不报忧最简单了，就是一个瞒字呗，也是瞒上不瞒下，只求迎合上司，不怕得罪百姓， 乃至可以造出许多稀奇古怪的故事。比如宋人叶梦得著