．优先权法案
在美国，“法律用‘优先权’一词，表示定居在公共土地上的人有机会在这块土地公开出售前以适中的价格买下这块土地。”① 用一位专家的话来说，优先权作为一个原则，“并不是美国所有权制度的基本立足点。”。事实上，“到美国独立时，宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳全都通过了普遍的优先权法案，其他几个州也在书面上或司法实践中承认了某些不合法居民组织的优先权。”⑩
优先权原则第一次使政府或私人土地的占有者具有独一无二的购买机会。优先权法案产生于两个互相关联的条件：（ 1 ）殖民地的所有权文件不准确；（ 2 ）法庭试图减轻土地所有权上的习惯法给予那些“错误地”在别人拥有的、未开发的土地上发展并通常还要缴税的定居者的苛刻待遇。殖民者最初151 一厅
资本的秘密
想应用英国所有权法案的原则来恢复秩序。但是，殖民地社会中正快速地出现多种获取财产的方式，而没有一个稳定的、被普遍接受的所有权制度― 这是英国习惯法的立法者没有预料到的。例如，英国的习惯法无法指导法庭应该如何处理购买或继承了所有权不明的土地的案件。结果，“完全有必要对有关所有权的案件进行公开审理。所有有兴趣的人都能出庭作证，在无人有异议的情况下，法庭的判决是一个相对有效力的公共保证。”必殖民地当局无法在审理案件时轻易地沿用英国的先例。相反，“法庭经常求助于当地村镇的风俗，并把它们纳人一个新的法律体制中，以此来稳定土地交易。”@
地方风俗对于制定适应现实状况的法律具有重要作用，这就引发了美国最重要的“优先权”先例之一：即根据土地占有者对土地所作的改善，承认他对土地的所有权。根据英国习惯法，即使非法的土地占有者错误地占有土地，他也不能从真正的土地所有人那里获得土地增值部分的价值。不过，问题是，“人们很难知道或确认谁是真正的土地所有人”。。殖民地的政治家认识到，英国的习惯法对许多新定居者可能会很不公平，于是制定法律保护他们的某些不合法权利。早在1642 年，弗吉尼亚殖民地颁布法律，使非法的土地占有者可以从真正的土地拥有者那里接受他改善土地的增值部分。弗吉尼亚的法案指出：“如果任何人在属于其他人的土地上定居．要考虑由12 个人组成的陪审团的意见。”。而且，“根据弗吉尼亚的《 占地法案》 （这个法案很快被其他殖民地效仿），如果土地的真正所有人不愿补偿不合法居民为土地所作的改善，不合法居民有权以当地陪审团制定的价格购买这块152
第五章美国历史上遗漏的经验教训
土地。”＠这样的法律条文表明了地方特权人士对想从土地上产生附加值的移民的同情程度。
很快，政治家和法学家们开始以极大地有益于不合法居民的方式淦释“土地增值”。在北卡罗来纳和弗吉尼亚，“在土地上建造住房或小屋就意味着使土地增值。只要种上玉米，这个条件就可以轻易地满足。”⑩ 在马萨诸塞，行政长官特赖恩（Tryon ）写道：“拥有土地和使土地增值并不限于房屋、谷仓和用篱笆围起来的土地… … 通常还包括‘用干枯的分散灌木丛围起来的一片树木及用未加工处理的木头建成的、用树皮覆盖的圆形小屋’。”＠正如特赖恩长官的叙述和北卡罗来纳、弗吉尼亚的法案所指出的那样，不正规的权利（例如“斧头权”、“小屋权”和’‘玉米权”）正在被纳人法律制度。有意义的是，法律“不仅仅承认要对第一批移民的花费和风险进行补偿，它还表达了‘不合法居民的确有益于国家，而不是什么闯人者’的普遍情感”④ 。因此，美国独立战争结束后，到处流浪的不合法居民的“玉米权”已经被转换成辛辛苦苦的先锋们的占地权。
优先权在把不合法居民纳人法律制度的同时，还为金融财富值乏的各州带来了收人。结果，在美国独立战争前后的几年里，优先权法案迅速发展。18 世纪中叶，宾夕法尼亚两种普遍接受的土地授予模式之一就是，“在不合法居民先付清三分之二的土地金额的基础上发放侧量上地的许可证；在测量工作结束后，付清余款就可以获得全部的土地凭证”⑩ 。l 〃 7 年，北卡罗来纳的立法会议“为华盛顿西部地区建立了一个土地管理局；每位定居者都可以获得640 英亩的土地… … 在授予土地时，第一批居民拥有优先权，而不管他们是153
资本的秘密
否曾提出权利要求：占地得到承认，可以获得土地所有权凭证‘； ＠。！779 年，弗吉尼亚州通过了＜土地法案》 ，法案规定：在1778 年1 月1 日前位于弗吉尼亚西部水区并且“已经建立起房屋或小屋、或者对土地进行其他改善的定居者都应该拥有土地的优先权’； ，。
尽管这个过程看似毫无痛苦，但重要的是要强调：在英属北美殖民地，对定居者权利的同情并不是凭空出现的。事实上，不合法居民在公共土地上定居了差不多100 年之后，才出现了优先权法案。然而，持续的人n 迁移和扩张造成大量人口占有了资源，而资源的潜能还在被僵化的正规法律制度所抑制。正规的法律制度还没准备接纳这些移民，根本不理会他们的热情和他们能迅速提高土地价值的能力。政治家们从公然反对不合法居民，渐渐地、通常也是平静地向默许他们的行为进行转变，这体现出了争取优先权的斗争过程。阿米莉亚？ 福特指出：
对未经批准的定居点的建立充满了强烈的反对，包括官方的禁令和声明，以及实际发生的驱逐行动。由于这些措施未能奏效，政府又要求他们直接付款，并加上利息，还威胁说如果不服从，就把他们驱逐出去。这种方法也要放弃。随之情况就发生了变化：优先权原则允许定居者在方便的时候付款。最后一个办法就是把土地赠给移民们或者授予他们定居权，有时还要给予他们对其他土地的优先权。＠
就这样，整个英属北美殖民地的政治家开始把定居者在154
第五章美国历史上遗漏的经验教训
所占有的土地上创造出的资产的许多相应权利正规化，但决不是全部的权利。
随着美国变成一个主权国家，公共土地也转归联邦政府控制。联邦政府几乎“无法开始运转，因为公共土地政策和优先权问题把日程表排得满满的”⑩ 。就在1789 年国会的第一次会议上，一位议员尖锐地描绘了不合法定居者面临的选择：
就在此时此刻，很多人愿意通过购买的方式获得对所居住的土地的所有权。这些人会怎么想？谁把他们置于无主的空地上，让他们焦急地等待政府的安置，到头来却发现优先权被购买了100 万英亩土地的地主们所垄断了？他们希望自己被这些地主剥削吗？… … 他们只能作如下选择：要么搬到根本不欢迎他们的西班牙领地去，增加边疆地区的外国势力，形成对我们的威胁；要么继续维持现状，在美国的领土上迁移，不需要你们的同意就去占领土地。那么情况会怎么样？他们当然不会付给你钱。然后你会聚集力量把他们赶走吗？有人试过这种做法：召集部队去执行命令。他们烧掉房屋、拆除篱笆、捣毁种植马铃薯的土地。但是，部队走了三个小时以后，这些人又回来修补被破坏的地方。现在，他们正在这些地方定居，公然对抗联邦政府。＠
尽管许多企图限制定居者的努力都以失败告终，国会议员们还是普遍认为不能给这些定居者任何权利。一份国会报告指出，“我们不要急于扩展国家的疆域，而是要制止边疆上155
资本的秘密
的定居者漫无目标地流浪，防止他们突然向太平洋地区拓展。”⑩
1 801 年，众议院公共土地委员会表达的观点体现了国会当时普遍的矛盾心理。委员会承认，不合法居民已经“付出了极大的努力，克服困难，在某块土地上定居下来，开垦并提高了土地的价值… … 因此他们不仅仅增加了各自定居的土地的价值，而且还提高了附近土地的价值，这极大地有利于美国”。但它还是建议国会拒绝不合法居民要求优先权的申请，并进一步提出证据说，“授予他们优先权就好像是鼓励他们侵占公共土地，是对公共利益毫无道理的牺牲。”⑩
自国会成立后的20 年里，它一直坚定地对非法居住在公共领地上的居民抱有敌意态度。17 ％年，国会把《 1785 年土地法案》 中规定的公共土地每英亩1 美元的最低价提高到每英亩2 美元。＠18 的年，国会通过了一条措施：“允许在驱逐定居者时使用武力，对于收到通知依然不服从法律者可处以罚款或监禁。’； ＠此外，这条措施“还（为拒绝被驱逐的不合法居民）提供了一项‘随意租赁’的临时性安排，即公共土地上的不合法居民可以向当地的国有土地管理局申请保留不超过320 英亩的公共土地，但他要宣布不会对这块土地提出权利要求，还要发誓不会削弱土地价值，并在土地售出或政府把土地授予某人时和平地把土地的所有权交与购买人或承让人”＠。18 12 年，众议院公共土地委员会的一份文件指出：“从许多方面来讲，在公共土地上未经批准的混杂定居，都有害于公共利益。”＠于是，国会连续10 年一直在努力阻碍定居者优先权的实现。
尽管国会持反对态度，优先权的思路“只在个别孤立的案156
第五章美国历史上遗漏的经验教动l
例中得到采纳。只有在不会影响‘从公共土地的分配中尽可能获取最多收人’的最高国策时，才会追循殖民地的先例”⑧ 。为了改变某位国会议员所造成的不平等状况，国会才于1 助l 年通过了美国政府的首批优先权法案。18 世纪80 年代末期，国会议员约翰？ 克里夫斯？ 西姆斯（John CleveSS 界nm 巴）和他的助手们购买了大量土地，然后把所有权不明的地块卖给不明真相的买主。然而很快，西姆斯无法付清这一大笔土地的购买款项，土地所有权又重新回到联邦政府手中。从1792 年开始，居民们向国会请愿，要求得到正式的土地所有权凭证，“他们认为他们从约翰？ 克里夫斯？ 西姆斯及其助手那里买来土地，就有权拥有土地。’，。国会等了9 年，才在1801 年为那些拥有书面合同的居民通过了一项特别的优先权法案。在这个法案中，国会“提供了与以前一样的无息贷款”⑩ 。而且，土地的价格同《 17 ％年土地法案》 中规定的最低购买价一样，居民们也无需交纳最低保证金，付款还可以延期至3 年以上。．
1803 年，国会批准了曾应用于肯塔基州和田纳西州的不合法居民的第一份土地优先权法案。重要的是，国会通过这项法案，“是为了弥补把土地授予外国人所造成的损失，并制止把土地赠与外国人时所引起的滥用权力的情况”＠。这项法案“使1803 年3 月3 日前的土地实际定居者有权以每英亩2 美元的正常最低价格购买上地；1797 年西班牙撤退前的居民有权得到政府赠与的640 英亩土地；而17 ％年时从英国或西班牙得到赠与地并提出权利要求的移民则会得到国家的承认”＠。1808 年，国会通过了密西西比州领土上的优先权法案。1811 年，国会把土地赠与了在河流地区�