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１９３７年１１月６日，正值布鲁塞尔会议期间，意大利加入了《反共产国际协定》。自此，德、意、日法西斯侵略集团正式宣告成立。东西方法西斯国家在外交上相互支持，在行动上相互配合，以反苏反共为烟幕，掀起了侵略其他国家的惊涛恶浪。这一事件引起了美国政府的不安，因为该协定不仅仅被认为是简单的反对共产主义的表示。意大利外长期亚诺“坦率地〃否认该协定中包含有任何秘密条款，但美驻罗马大使对此却持怀疑态度。罗斯福也怀疑该协定是〃日本、德国与意大利之间的一个秘密的攻守同盟〃，是以征服世界为目标的极权主义阴谋的正式体现。罗斯福认识到，反共产主义曾经是德、意联合干涉西班牙的借口，也曾是日本在亚洲进行扩张的招牌。〃为了回敬这个协定〃，罗斯福决定在经济合作领域中采取行动以表现民主国家的团结，英国表示响应。商贸会谈于是在１１月２０日宣布开始。同时，赫尔和罗斯福都认为建立一支强大的海军是〃使强盗国家对美国表示尊敬的最好办法〃。罗斯福甚至希望加速重整军备不仅可以对强盗国家而且对公众舆论也会产生〃心理影响〃，并唤醒后者对轴心国扩张危险的认识。美国还开始采取一些步骤与英国建立秘密的海军联系与合作。
１９３７年１２月１２日，日本飞机袭击并击沉了停泊在南京附近江面上的美国炮艇〃帕奈号〃和美孚石油公司的３艘油轮。这天天气晴朗，〃帕奈号〃上挂有清晰可辨的美国国旗标志，却遭到日机轮番俯冲扫射，最后被击沉，造成３人丧生，４３人受伤。这种对美国军舰的穷追死打，激起了美国人民和政府的震惊与愤怒。当天，罗斯福总统向东京发出抗议照会，表示对日本滥炸美国舰船深为震惊，要求把美国总统的抗议转奏天皇，指出华盛顿近期内将把事件的全部经过提交日本照会还要求东京表示全面的歉意……赔偿全部损失，并保证不再发生类似的攻击事件。
几天后，美国方面才弄清楚，这次轰炸是〃一些野蛮的、失去控制的、半疯狂的人〃蓄意制造的，而且炮艇被击沉后，救生艇也受到了攻击。于是罗斯福便开始研究惩罚和制裁日本的几个方案。他对内阁谈到，他有权对日本实行经济制裁，特别是禁运棉花、石油和其他货物，由于英国军舰〃瓢虫号〃也遭到了日军的炮击，罗斯福对林赛大使建议，美英两国海军代表系统交换秘密情报，并制定出封锁日本的计划，以便〃再次发生严重暴行〃时实施。１６日，美国给东京发了第二个照会，严正提出要求日方惩办对帕奈号负有责任的军官，并严厉质问日本今后将打算做些什么来维护美国在中国的利益。罗斯福还希望公众舆论将支持自己的强硬行动。
摩根索在１２月１８日的日记中写道：“他（罗斯福）要看看日本人的牙齿究竟有多锋利，也想搞清楚日本人究竟对我们是什么态度。他感到现在是把这些搞清楚的时候了……而搞清楚这些的办法，就是要在此时表现得非常强硬。〃罗斯福的意思是，要求赔偿损失和惩办肇事军官，通过这种形式向日本挑战，看日本敢不敢承担起与美国对抗的风险。如果日本不能满足美国的要求，那么美国就有充足理由采取强硬行动，而即便日本满足了美国的要求，不久也会再发生一次新的类似事件再使美国方面有必要采取强硬的措施。
然而，国内公众舆论在最初的激动后立即理智地冷静了下来。尽管有些报纸、白宫的通讯记者和国会议员认为，这次袭击是对日本采取强硬措施的理由，但绝大多数有关的美国人士则要求不要使这次事件导致战争，政府应把美国舰船从战争海域撤出，以免类似事件再发生，亚利桑那州的参议员亨利·艾休尔斯特宣称，现在没有一位美国参议员会投票赞成对日本作战，而印第安那州的众议员路易斯·勒德洛向众议院提交了他精心完成的宪法修正提案，它要求：除非美国或其领土受到侵略，作出战争决定时，必须在全国公民投其中得到多数人赞成。强大的孤立主义势力似乎应验了林赛的估计：任何摆动将只是暂时的。同时，日本也比较及时地满足了美国的要求，并道了歉，这使罗斯福在近期内实施制裁和海军示威行动的理由减弱，他意识到那样将使自己醒目地跑在公共舆论的前面，从而招致太多的攻击。
即令如此，这件看似虎头蛇尾地结束的事件却具有长久的影响。它激发了罗斯福要对日本法西斯采取强硬措施的真实想法，并加深了对日本法西斯与德、意法西斯同属一丘之貉的认识，增强了他对于日本法西斯的敌意与戒备心理。他还确信日本人不久就会犯下类似的罪行，而这会使公众舆论要求回击。美驻日大使格鲁也认为，此后的美日关系决不会是宁静的，而发生更多的事件的危险极大。赫尔也认为日本正变得越来越〃疯狂和危险〃，并且正在与柏林和罗马密切地协同动作。罗斯福派美国海军代表秘密去伦敦举行英美参议人员会谈，会谈达成了一项一旦与日本发生战争就采取联合行动的非正式协议。英国将其主要舰队部署在新加坡，美国则将把战舰驻扎在珍珠港，双方的海军都可在对方的领海中自由行动。
就在〃帕奈号事件〃发生的当天，日军攻陷了中国首都南京，并血腥屠城数日。侵略者占领某国首都，在世界战争史上一般被视为该国覆亡的重要标志。但正如毛泽东在《论持久战》中所论证的那样，此通例不适用于当代的中日战争。罗斯福政府先前依照惯性思维而作出的中国将要落入日本之手的预计，却没有实现。相反，抗日民族统一战线的形成使中国成为率先有力抗击日本法西斯的象征。１９３８年１月，日本近卫首相发表了〃不以国民政府为对手〃的声明，中日两国都召回大使，断绝了外交和正面和谈的道路。这种情形促使罗斯福政府产生了这样的看法，即日本在中国实行的政策确实反映出日本一谋求控制整个亚洲和太平洋的决心，并且情况确是如此，而这所涉及的利害关系就远比单纯保持独立的中国政权要重大得多。同时，１９３８年的全球军事均势发生了重大变化。纳粹德国作为一个军事强国的重新崛起，已经使欧洲危机四伏，并且严重地降低了英、法和荷兰在太平洋地区的殖民地力量的威慑价值。这样，能够抵抗日本的，就只剩下中国和美国这两个主要的力量源泉了。这就促使罗斯福对中日战争这个概念有了更深一层意义上的认识。
美国驻华大使约翰逊在〃帕奈号事件〃后就立即向美国政府指出，他认为日本人的动机是企图消除〃西方在中国人中间的一切影响〃。另外，由于美国在中日战争中明显地采取了无动于衷的态度，国民党领导人或者可能与东京妥协，或者经过选择去迁就莫斯科的要求，因为苏联开始向国民党提供贷款和装备。摩根索也向罗斯福指出，目前只有苏联大规模援助中国抗战这一事实，将有利于共产主义的发展和苏联对中国的控制。美国亚洲舰队司令亚内尔上将在致海军上将威廉·Ｄ·李海的报告中认为，中国的命运、菲律宾以及整个亚洲未来的经济机会是同一个问题。如果允许日本征服中国，那就等于放弃亚洲大陆以及对太平洋的控制权。而挫败日本这种图谋的唯一办法是援助蒋介石，维护他的当权地位，同时开始对日本进行贸易制裁。美国最重要的盟友即它在亚洲的防御堡垒非国民党中国莫属。在另一份由李海上将呈示罗斯福总统的报告中，亚内尔写道，美国必须着手援助中国，这不仅是为了那些高尚的道义和政治上的缘故，而且也为了有机会进行真正大规模的贸易，因为在这样的援助下形成的稳定局面会带来扩大的市场。〃否则，〃白种人在亚洲就不会有前途了〃。在约翰逊大使、亚内尔将军、埃文斯·卡尔森上尉等人的不断警示下，美国政府中不少高层人士意识到了援华抗日的现实意义和迫切性。李海上将在日记中坚信，在中国战线上的作战是为了保卫西方文明而进行的殊死战。
１９３８年春，美国政府首次允许中国可以用出售白银的款项来购买美国的军需物资。
当日军继续向中国内陆进犯时，财政部长小亨利·摩根索就开始积极地与其他阁员谋求对华贷款的实现。他认为罗斯福总统需要有人在后面大力推动，才能促使他在外交事务上冒些风险，而赫尔未免怯懦了些。他雄辩地质问罗斯福：〃难道还能有比出现一个统一的中国更大的争取和平的力量吗？〃他的努力终于促成了美国政府对中国２５００万美元的贷款。斯坦利·霍恩贝克在致总统的备忘录中说，这笔给予中国的紧急信贷是对日本〃侵略成性的帝国主义〃的当头一棒。对即将作出的决定不应该仅仅根据它眼前的意义来判断，也不应该仅仅根据它当前对中国的影响来判断。这批信贷的批准，应该〃以美国政府的这样一种决定为依据，即它将主动地尽最大努力，发挥我国的全部力量，以阻止日本的侵略行径。〃也许是这些非凡的见识进一步地启发了罗斯福，总统也表示认为，维护中国的抗日具有美国第一线的作用。
日本指责美国此举既干涉了中国的事务，又损害了日美关系。日本反对贷款本身，更反对贷款所选择的时间。这是中日全面开战以来美国政府的第一笔贷款，尽管数额有限，但意义深远。它终于开始显示美国要在实质上真正对中国抗战承担起相应的义务，“确实表明美国的态度和政策发生了重大变化。罗斯福的顾问们主张利用中国作为遏制日本的工具，他赞成这种意见。维护一个独立的中国政权，这对总统来说总算有了真实的意义，而不像历来侈谈门户开放政策时那样毫无意义了。〃中国驻美大使胡适认为，这笔贷款在支持蒋介石控制国民党方面起到了重要的作用。１９３８年１２月中旬的国民党《中央日报》连日推出专栏文章，宣扬美国对中国的援助的意义。该报甚至认为此举标志着美国对日姑息政策的结束。在华盛顿的一位中国谈判代表给财政部长孔祥熙发了封机密信，信中称这笔政治性贷款仅仅是开始，〃美国已经明确地投身进来，不能打退堂鼓了。同情我国的华府当局尚有两年任期，也可能是６年。现在我们的政治前途更加光明了。”
蒋介石政府也对中日战争和国际形势的冷暖变化作出了重要的判断。它认为中日战争将长期化，日本不可能吞并中国，中国单凭一己之力也难以战胜日本。同时，国际局势的日趋紧迫和军事均势的重构，将使欧美列强一定会加大力度地介入远东。而在可能向中国提供支持和援助的国家中，美国是唯一有实力、而且有可能在东亚和太平洋地区采取重大行动的国家。至于英、法、苏等国，其大部分力量已受到在欧洲崛起的法西斯德国的牵制，难以在亚洲有所作为。据此判断，蒋介石政府制订了战时对美政策，其第一个目标就是〃运用英美之力，以解决中日问题〃；为此，须维护抗战局面，等待国际变化。①——
①《党史概要》，第三册，中华台北，