参与
支持
合作
信息、分析
影响决策制定
法律、政策制定
营造政治空间
参与
支持
监督
合作
1、环保NGO与政府
政府通过制定相关的法律和政策为环保NGO营造政治空间；环保NGO通过委
托研究等为政府部门提供相关信息，并通过多种途径影响政策的制定。
1）日本的NGO的行政、法律环境变迁。1998年通过的《非营利性组织法》，
在NGO的发展过程中具有里程碑意义。首先，以前公益组织的成立取决于政府部
门的自由裁量权，没有一个客观的标准；现在，只要符合法律规定，NGO的认证
不再需要审批。其次，以前一个组织须有约3亿日元的资产才有申请资格；现在，
资产资格已完全取消。最后，以前申请手续烦琐，政府官员可以借此对申请久拖
不决；现在负责认证的部门必须在收到申请后两个月内做出决定，加快了认证的
速度。＇6＇ 当然，这部组织法并不完善，对非营利组织减免税的分歧仍未化解，没
有对慈善捐款的减税规定，不利于鼓励人们向非营利组织捐款。而且，新法还规
定经过认证的组织要向政府有关部门提交所有会计报表，并拿出年度报告，有些
民间组织担心，一旦经过政府认证，就很可能丧失自主权。根据最新的统计，到
2006年经过认证的环保NGO的比例占40％左右，大多数的环保NGO尚属任意团体，
即没有取得法人资格的团体。
最引人注目的是去年的公益法人制度改革。2006 年 6 月 2 日公布了《关
于一般社团法人以及一般财团法人的法律》（简称一般法人法）、《关于公益社
团法人以及公益财团法人认定等法律》（简称公益法人法）、《伴随实施关于一
般社团法人以及一般财团法人的法律以及关于公益社团法人以及公益财团法人
认定等法律、有关相关法律完善等法律》（简称相关法完善法）三部法律。＇7＇同
时还进行了与公益法人新制度相配套的改革，主要包括税制改革和会计基准改
革。新法的实行将使政府与非营利组织的关系进一步调整，改革前公益法人制度
赋予政府部门很大的权力，在非营利组织中形成了与政府部门有着千丝万缕关系
的“行政依存团体”或“外扩团体”。新法实施后，行政部门失去许多权力，非
营利组织的自主性将进一步增强。
2）日本的环保NGO一般采取与政府合作的形式。通过对日本的环保NGO活动
形式的调查发现：环保NGO主要通过温和的活动形式来影响政府。如：在2005年，
日本自然保护协会先后四次接受林野厅关东森林管理局的委托，进行了“小笠原
诸岛森林生态保护地设立情况”等方面的调查和研究。＇8＇ 又如“环境·持续社会”
中心（NPO法人）2005年的“可持续社会和税制·财政”项目，通过和政府官员
开办座谈会和学习会的方式向环境省提出改革税制的建议方案，为环境省在2006
年的税制改革会议上与政党和各省厅进行协商，提供信息和相关内容。＇9＇
在日本，市民活动只是行政的补充这一观念深入人心，这种意识导致了环保
NGO在政策允许的范围内活动，主要通过提交研究报告和政策建议的方式进行活
动。而且即使是存在着与政府唱反调的NGO，也屈服于政府的“大棒和胡萝卜”
政策之下，不是由于各种原因被政府解散了，就是通过一些优惠政策被政府拉拢，
成为政府的附庸。＇10＇
2、环保NGO与企业
企业积极支援环保NGO的活动；环保NGO在监督企业的同时，与企业合作，
推动建立有利于环境的生产方式。
1）日本的企业积极支持环保NGO的活动。企业充分认识到：良好的环保意
识直接关系到企业的发展。如此强大的环保意识可以追溯到1996年ISO14001
的实行，当时为了区别于其它企业，在上市公司中形成了一股获得ISO14001认
证和发行环境报告书的热潮。2002年，发行环境报告书的企业有650家，占了
21。9％（如图2）。
图2：发行环境报告书的企业数量
企业数量
比例（％）
发
表
报
告
的
企
业
比
例
文本框： 169（6。5％）
169（6。5％）
600
500
400
300
200
100
700
0
197（7。4％）
270（9。8％）
430（16。0％）
579（20。0％）
650（22。1％） 25。0％
20。0％
15。0％
10。0％
5。0％
0。0％
2002年 2001年1999年1998年1997年 2000年
来源：环境省，2002年7月平成14年「環境にやさしい企業行動眨麞私Y果概要版」
发
表
报
告
的
企
业
数
量
日本企业注重环保的另一个原因：在日本，社会责任投资（Socially
Responsible Investment：SRI）受到了极大的关注。所谓“社会责任投资”就是
投资企业把投资对象参与环境保护、世界和平等社会活动的情况作为投资的评价
标准之一，投资企业将依据这些标准来确定对企业的投资。＇11＇
由于上述两方面原因，日本的企业都纷纷制定措施，参与和支持环境保护活
动：
①通过设立企业财团＇12＇，在资金上支持环保NGO的活动。丰田、三菱、索尼
等企业都设立相应的财团，支援环保NGO进行有关环境方面的研究和调查、环境
教育的开展及环境保护运动的进行。有些企业则通过向环保基金组织捐款的形式
来支持环保NGO的活动，丰田汽车、三井物产、富士通等企业都是日本经济团体
联合会自然保护基金的企业会员，而这家自然保护基金组织支援的环保NGO有39
家之多，从1993年到2003年，共计支援资金1515百万日元。＇13＇
②直接把环境保护纳入企业发展的计划和目标中。如索尼公司，定义了“环
境效率=销售额/环境负荷（环境指标）” （称之为“Green Management” ）来
制定公司的环境中期目标。2005年的目标是：环境效率要达到2000年度的1。5
倍。另外还制定了针对温室效应、资源循环利用和化学产品的管理等相关具体措
施和指标。＇14＇
2）环保NGO对企业既监督又合作，促进企业推行环境友好型生产方式。在
20世纪六七十年代日本经济高速增长时期；环保NGO对造成污染的企业一般采取
对立斗争的手段。例如；“新瀉水俣病受害者之会”通过坚持不懈的斗争；最终把
水俣病发生源企业——昭和电工鹿濑工场送上被告席。而目前；由于日本环境状
况的改善；企业环保意识的增强，日本环保目标的重点已从反公害转向通过建设
循环型社会；推动社会的可持续发展；因此日本环保NGO活动的目标和方式也随
之发生变化。
监督环境质量以及企业生产经营活动对环境的影响；促进企业推行环境友好
型的生产方式是当今环保NGO经常采用的形式。例如；环境NGO通过对消费者有关
环保型产品认知程度的调查；向企业提供相关市场信息；为企业制定推广环保产
品的营销方案提供依据。同时；通过环保型产品的宣传和相关设计等；促进企业采
用环境友好型生产方式和环保型产品的研究与开发。＇15＇
3、环保NGO与市民
市民积极参与环保NGO的活动；环保NGO通过教育普及等活动形式提高市民
的环保积极性。
1）NGO用实际行动获得了民众的重视和支持。直到90年代中叶，一般日本
人对本国的民间组织还是既不关心又知之甚少。在他们的理解中，日本只有两个
部门存在，即政府与市场营利性组织。＇16＇ 这一切在90年代中期发生了巨变。90
年代初日本经济泡沫的破灭，90年代中期一系列政府丑闻的揭发，使得日本国
民对政府是否真能代表公共利益产生了怀疑，而1995年的阪神—淡路大地震意
味着政府万能神话的破灭。与政府的消极态度相反，民间组织很快云集到灾区，
协调志愿者的救援工作，共募集善款1600亿日元，并为灾民的利益奔走疾呼。 ＇17＇
其在救灾过程中发挥的巨大作用，使“非政府组织”、“非营利组织”一时间成了
家喻户晓的新名词。
在这样的背景下，民间组织的数目开始稳步上升，人们对参加志愿活动也越
来越踊跃。如1997年1月2日凌晨，航行在日本岛根县隐奇岛东北海域的俄罗
斯“纳霍德卡号”油轮断为两截，流出的原油对当地的海产资源和旅游胜地造成
大规模的公害。这一情况马上引起了日本各界的重视，环保NGO立即采取了相应
措施，组织志愿者进行清理。据统计，当时共有27万志愿者参加清理活动。
2）环保NGO通过教育普及、出版刊物等方式提高民众的环境参与意识，并加
强对自身的宣传。在日本的环保NGO的活动形式中，教育普及占第一位。如2006
年自然保护协会的教育活动包括：第一，自然观察指导员的培养，即专业环境人
才的培养，通过研讨会等方式来提高和统一自然观察指导员的能力水平；第二，
一般环境教育，主要通过开展讲座、组织调查研究方式进行。如2006年自然保护
协会分别在东京、名古屋、京都举办了面向学生的有关“自然保护工作”的讲座，
向学生传达了保护自然所涉及的工作内容。＇18＇
除此之外环保NGO通过网络、出版物、会刊等途径对自身进行宣传。在对
4000多家环保NGO的调查中发现，有一半以上的组织都拥有自己的定期发行刊
物，有42％以上的NGO拥有自己的网站（如表1）。
表1：环保NGO是否拥有自己的刊物和网站
定期刊物
组织数量
构成比率（％）
网站
组织数量
构成比率（％）
发行
2；276
51。00
有
1；918
42。98
未发行
2；187
49。00
无
2；545
57。08
注：通过对4463家环保NGO组织的调查所得。
来源： 日本環境協会編：《環境NGO綜覧（平成18年版）》 2006年。
二、对中国环保NGO发展的启示
一）政府要为环保NGO的发展营造良好的政治、法律空间
1、加强和完善与NGO相关的法律制度。虽然从1998年以来陆续修订、颁布
了《社会团体管理条例》（1998）、《基金会管理办法》（1998）、《公益事业捐赠法》
（1999）等一系列关于NGO管理的法规性文件，但中国目前关于NGO的法律法规体
系还很不健全。政府需要尽快出台NGO基本法；并完善专项法规体系，把对NGO
的管理纳入法制化的轨道。
2、改革有关NGO登记方面的限制政策。国家对NGO的管理实施的是双重管
理体制：登记管理机关和业务主管单位。“业务主管单位” 的寻找是在中国成立
NGO的第一重障碍。第二重障碍是《社会团体登记管理条例》第十三条规定：“在
同一行政区域内已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立”，登记机
关不予批准。对注册资金的要求是第三重障碍，相关政策规定：成立一个全国性
社团至少需要10万元资金，而地方性和跨行政区域的社会团体则需要3万元以
上的资金。这三重障碍造成了中国的NGO只有10％是正式注册的局面。
3、加快对NGO的管理和监督政策的制定。与�