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缺少外汇往往只是反映了未能在制造业和农业的增长之间保持适当的平衡。如果其中一个部门扩大了产出，其影响就是增加了对另一个部门的产品的需求，任何短缺都会造成国际收支的紧张。工业的迅速增长要求农业也迅速增长。产业工人需要更多的粮食。工厂需要从农村招收劳动力；需要扩大农民的市场来吸收生产出来的消费品；或者需要农民的储蓄或税收来为工业建设提供资金。同样，如果农业发展了，它需要工业也发展，以吸收它的产品和劳动力以及向农民提供更多的消费品和资本货物。人均农业生产率如停滞不前，就会妨碍工业的发展和造成国际收支的紧张，因为工业的发展需要增加进口，可能不得不把它的剩余产品作为出口品处理掉。反之，如果农业生产率上升，工业生产必须更快发展，因为对粮食的需求比人均收入增长得慢，而对制成品的需求比人均收入增长得快。平衡增长并不是同步增长，而是根据不同的需求增长率按比例增长。如果像澳大利亚或阿根廷那样忽视工农业之间的平衡或者像苏联那样拙劣地处理这种平衡，就会妨碍进一步取得进展；日本的发展计划在这方面显然比提到的其他国家优越。
只要测验生产计划的各个部分的内部协调性，就可看出这个计划是否缺乏平衡。首先，可测验整体平衡，看看整个计划与可动用的资源是否相当。例如，一项列出各类熟练劳动力的人力预算将表明这项计划所需的各类劳动力是否超过实际能得到的劳动力。对原料、资本、外汇、运输设施、建筑物或其他任何可能是稀少的资源都可以作出同样的预算。
这种全面的测验应考虑整个经济对投入的需求。其次，可测验对产出的需求。从对预算的研究中可以看出，消费是如何随着收入的增长而增长的。这种测验表明，根据预测的收入水平，预测的粮食供应是否同预测的需求相符。同样的测验表明，同预测的供应相比，消费工业品的市场有多大以及同要求消费者储存的储蓄额相比，预测的储蓄额有多大。然后，就可使用里昂惕夫的投入—产出方法对个别产业进行测验。
可以把预测的投入同扩大预计会提供部件、运输能力、水和技术服务等产业的产出的计划相比；可以把预测的产出同预计将扩大的出口、消费需求及将吸收副产品和其他中间产出的工业相比。由于关键部分往往是建筑，必须特别注意预测的建筑材料和部件——特别是水泥、砖、钢材和木材——的产出，以确保这些材料得到充分供应，不管是国内生产的还是进口的。在农村地区，主要困难之一是水，所以要研究的重点之一是计划谋求在多大程度上保护和扩大乡村的水源。
如果得到必要的信息，有许多统计测验可以表明生产计划是否缺乏平衡。当然主要困难是得不到信息。所需的统计资料——预算研究报告、消费函数、人力调查、产出调查、投入—产出表、国民收入表等等——并不总是存在的，或者可能有很大的误差。即使数字是正确的，需求和产出的关系也会发生难以预料的变化。所有的产出和出口预测都取决于执行计划的措施和效率，而这肯定是难以预料的。一项生产计划在很大程度上是实现一种希望；它的确切数量是无法确定的；它只不过表明希望在各个部门达到的一般数量级。同样，不管计划多么初步，都应测验其内部的协调一致性，不管这种测验是多么初步，因为否则的话，各个部门之间可能完全失去平衡。在这种问题上，最好依靠数字和预测，而不要光靠预测，即使数字本身有一部分也是以预测为基础的。
迄今，我们的论述还只同文字工作有关：为经济的各个部门确定目标。但是，归根结底，真正重要的自然不是纸上的目标，而是把资源用于正确方向的措施——培训劳工、提高粮食生产率、节制消费、刺激投资等等。这是计划中最困难的部分，也是常被忽视的部分。如果计划同公营经济部门有关，执行起来就比较容易；困难在于使私人经济部门做需要它做的事情——使劳动力进入正确的部门或参加培训班；使企业家投资或使公众储蓄；使农民采用新技术；或者使外国人发挥他们作为放款人、买主或技术人员所应起的作用。对一项生产计划的重要考验是它对私人的效率如何。
为了取得私人的合作，政府依靠说服、力量和报酬。说服只是一种佐料；人们决不会仅仅因为政治家告诉他们说他们的行动符合公众利益而行事长期违背自己的私人利益。为阐明计划的主要目标而发表演说和进行宣传是有用的，取得人民的热情支持是非常可取的，但是如果人人都看到能从计划中得到什么，计划取得成功的可能性就会大一些；如果计划要人们去做他们得不到什么好处的事情，计划取得成功的可能性就会小些。力量的用途也是有限的。可以从反面使用力量来防止人们做你不希望他们做的事情。但是如果要让人们做你希望他们做的事情，力量用途的局限性就大得多，在民主国家更譬如此。因此，粮食可以实行配给，对原料或建筑材料可以发放许可证，以防止有人得到过多的东西；但是正如苏联所发现的那样，不能强迫企业家对工业投资，不能强迫农民有剩余粮食。发放许可证有些可能是需要的，只有限制不可取的东西，可取的东西才更有可能出现。但是执行发展计划的主要手段必须是报酬。如果要劳工做需要他做的事情，就必须使工资有适当的差别。如果要农民合作，就必须使他们的劳动环境值得进行这种合作。如果要使企业家投资，就必须有获得适当利润的很大可能性。保证一项生产计划成功的最好方法在很大程度上是对希望予以阻止的活动征税，对希望予以鼓励的活动提供（某种）补贴。
另一个教训是，如果生产计划需要取得私营部门的合作，在作计划时应征求私营部门的意见。这在政治上并不总是容易的。欠发达国家的一些政府对整个私人企业，特别是对外国企业是敌视的，不会让这些阶级参加生产计划的制订工作。
只有企业家认为参加合作有利可图时，它们的生产计划才能行之有效，但是这些政府却极力避免得益和合作，当它们的计划一无所获时，它们感到十分意外。对付农民也是同样困难的。有些国家的政府是地主统治的，他们不愿意实行土改，而不实行土改，农民就没有增产的积极性。另一些国家的政府眼睛只盯着用农民的部分盈余来为资本形成提供资金。如果一个政府得到资本家和农民两者的支持，它就很可能有所作为，但是在实行痛苦的措施时能保持政治信心的政府太少了，至少在民主世界是如此。
为了执行计划，可能需要进行非常密切的合作。政府希望企业家对某些方面投资，企业家肯定是不愿意的。它的机构必须进行研究，提供信息，它还可能必须提供一些资本和对市场或红利作出担保。在政府试图鼓舞、指导和刺激私人企业家的经济中，企业和政府在很大程度上是彼此混杂的，日本的情况就是这样。同农民也需要进行同样密切的合作。政府机构进行研究，试图说服农民改变方法，向他们提供贷款，帮助销售，增加对村庄的供水等等。除非得到农民的信任，否则许多工作会一事无成。
由于难以从个人那里得到所需要的反应，无论如何，难以得到符合政府要求的反应，有些政府就想不要私人生产者的合作而进行发展。如果农民行动迟缓、持怀疑态度或坚持高粮价，这些政府就建立国营农场，集中力量增加在其控制范围内的产出。这就是苏联在１９世纪２０年代（集体化以前）实行的政策，这种态度也导致英国政府在非洲实施大规模的农业机械化计划，而不是把钱花在刺激非洲农民的生产上。当苏联的这一政策失败时，政府就迫使农民组织集体农庄，农民必须叫怎么干就怎么干，而不是放宽它的高税收和低价格的政策。对工业家也可能采取差不多的态度。有些国家的政府认为，私人企业作为刺激和作为进一步发展的资金来源所需要的利润太高了，为繁荣付不起这笔代价。它们规定低价格，低利润。当这种做法影响投资时，它们就采取公共行动来做这件事情。这就把寻找资本、技术知识、管理技巧和为实现工业化所需要的进取精神的过重的担子揽到了自己的身上。在欠发达国家的经济中，所有这些因素都是缺少的。经济发展是如此困难，以致人们认为，调动现有的一切知识和积极性是可取的，至少在起步阶段是如此，但是，显然，并不是所有人均产量很低的国家的所有政府都同意这种看法。
＇英＇阿瑟·刘易斯《经济增长理论》
第七章 政府
第二节 公营部门
（一） 政府开支计划
不管一项生产计划是否是为整个经济制定的，都需要有一项政府开支计划，即使这只是为了对政府官员施加控制。实际上，世界上每个国家的政府都在预计中有一项年度开支计划。大多数欠发达国家也都有这样的计划，时间超过一年，有的长达五、六年，甚至十年。实际上，有些国家是作为取得国际援助的一个条件必须这样做。当英国政府１９４５年准备用１．２亿英镑作为给各英国殖民地政府的赠款时，它要求每个政府提出一项十年发展开支计划；同样，１９５０年，要求参加科伦坡计划的国家提出一项六年计划。联合国国际复兴开发银行也希望看到这样的计划，乐于向欠发达国家派出专门小组去帮助制定这样的计划。当美国政府向欧洲提供马歇尔计划的援助时，它走得更远；每个受援国都需提出一项涉及公私经济的各个部门的四年计划，而这是一个人们最不相信“计划”这个字眼的国家所要求的！作出多年规划的好处是显而易见的。在草拟第一个这样计划的过程中，政府的几个部门和机构也许得第一次明确地确定各自的详细目标。展望未来，可以使它们的工作有个目标，并可能使它们看到在其他方面的不足之处。然后，当各机构的计划放在一起时，就有机会确保它们既协调一致，又对轻重缓急的次序予以应有的遵守。政府的左手并不总是知道右手在干什么，对政府的一切活动作出计划的必要性提供了一个协调的机会。有些部门的负责人也比别人主动，因此会为他们的部门得到比真正按轻重缓急的制度分配的更多的钱。即使有一项全面的计划，这种情况也可能会发生，但是如果要求各部门都同时提出计划，如果作出最后选择的那个机构意识到协调一致和分清轻重缓急的重要性并拥有必要的权力来实现合理的平衡，那么发生这种情况的可能性就会减少。许多事情取决于这个中央规划机构的效率和权力。由于