构向有利于制造业方向发生强有力的转变，产出中有更大的一部分被售给其他生产者而不是最终使用者。以此判断，军事工业的发展显然是为了最终消耗，甚至以消灭、破坏对手为目的，不是扩大再生产，绝不能等同于工业化。而且，军事工业的发展右赖于整个工业基础水平的提高，而不仅仅是依靠某些尖端产品的出现。在工业水平不高的国家，单纯发展军事工业，必然会排挤和压制民用工业的发展，使之缺乏量和质的提高，走上立足不稳的畸形道路。
因此，周恩来在全国计划会议上根据备战的需要，提出了军工第一、三线第一的口号后，又用心良苦地在其后增加了配套第一、质量第一的要求，力求综合平衡，防止片面地、泛滥地发展军事工业。1971年8月31日，他在起草第四届全国人大政府工作报告稿第二部分社会主义建设的伟大成就和今后任务中，再度提出了农业、工业、国防和科技的现代化目标，并在四五计划的设想中具体写为要求一个适应战备的合理布局，一个稳固的农业基础，一个比较强大的工业，一个比较发达的交通网，一个城乡交通、内外交流的商业网，一个比较先进的科学技术和科学理论。3暴露出地区布局的严重不平衡矛盾。
四五纲要（草案）强调，1970年和第四个五年国家建设的重点是大三线战略后方，这是坚定不移的方针。要求争取在1972年把战略基地基本上建设起来，到年，大三线地区将建成一个部门比较齐全、各有特点、工业和农业都较快发展的强大的战略后有。因此，1970年计划用于大三线的建设投资和大中型建设项目均占全国计划内投资和大中型项目的一半以上，四五计划期间，三线地区国防科技工业的投资每年达到25亿元，比三五计划期间的年均投资增加了48％。为了适应备战的需要，四五纲要（草案）还提出，在全国划分西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣、新疆10个经济协作区，尽快地建立各有特点、不同水平、工业和农业协调发展的经济体系，各省、市、自治区要在最短时间内，做到粮食、油料自给有余，一般轻纺产品逐步自给。这种基本从战争而不是区域经济和行政区划出发的考虑，加剧了各地区经济发展相对封闭、片面强调自给、缺乏协作配套的状态。【贺氏藏书·刘大海精校】
四五纲要（草案）与三五计划相比，由于抵御苏联的军事威胁成为重点，出现了针对苏联的三北地区、东北、华北、西北地区）一线概念，原来作为三线的华北、西北部分地区的建设项目，也需要向更靠内部的地区迁移，战备气氛更加浓厚。四五纲要（草案）虽然也指出，必须充分发挥沿海和反修前沿地区的生产潜力，以便更好地支援内地建设，加强战备实力。这仍然是在一二线为三线和战备服务的前提下的勉强提法，隐藏在背后的，是日益严重的发展不平衡矛盾。因为，经过三五计划的战备建设，三线地区的战线铺开过快，一方面出现了严重的产品不配套和设备、原材料供应不足现象，使得新建企业建成后迟迟不能投产，产品不能交付使用；另一方面，过急过大的迁移，也影响了一二绒企业的发展，生产力出现萎缩，不能提供更多的资金积累。但是，这个矛盾既然是由于对国际形势总体判断过于严重造成军事工业畸形发展带来的，因此，在这个总体判断没有得到改变的情况下四五纲要（草案）只能是一个继续激化矛盾的混合物，仍然不得不强调：沿海和反修前沿的工业基地，要把支援战略基地建设作为首要任务。凡是战略基地需要而沿海和反修地区又能办到的，就应尽最大努力，力争提前做到。
四五纲要（草案）对各地区的发展要求分别是：
三线地区：1970年和第四个五年要坚定不移地集中力量建设大三线战略基地。初步设想，1970年三线战略基地共有大中型建设项目653个，全部投资127亿元，都占全国的一半以上。1970年这个地区的钢生产能力达到655万吨，十种有色金属39万吨，煤12亿吨，电力装机780万千瓦，拥有纱锭420万枚，都将超过目前东北的水平。1972年，这个地区将基本建成一个具有比较强大的重工业和比较稳固的农业基础的战略基地。主要工业产品的生产能力，大体相当于和超过现在沿海地区的水平，有色金属的生产能力大大超过现在沿海地区的水平。直接配合军工生产的钢材、有色金属、国防化工产品的品种基本齐仝。1975年，三线地区将建成一个部门齐全、工业和农业协调发展的强大的战略基地。钢的生产能力将达到1750万吨，接近现在全国的水平。十种有色金属100万吨，占全国55％。煤2亿l千万吨，占全国44％。拥有纱锭572万枚，占全国39％。直接配合军工的钢材、有色金属、稀有金属材料和国防化工产品，大多数在数量上将超过目前全国的水平，能够立足于本地区，成套地大量生产各种常规兵器和尖端武器，成套地生产扩大再生产所需要的各种设备。
其他地区：强调自给自足、各自为战。西南地区，要集中力量把已经开工建设的国防工业和民用工业的重点建设项目迅速建成投产，把配套项目很快建设起来。西北地区，重点是建设陕南和关中地区。要狠抓农业，力争粮食自给，加快燃料动力和交通运输的建设。甘肃乌峭岭以西和宁夏银川以北反修前沿地区有些重要工厂和建设项目，要分清情况进行适当调整。新疆是反修的前沿地区，要充实和加强小三线的建设，以利独立作战。中南地区，重点建设鄂西、豫西、湘西的战略基地，并加强桂西和粤北地区的工业建设，提高设备配套能力。要发展亚热带作物，特别是要大力发展橡胶等战略物资的生产。华东地区，山东沂蒙、皖南和赣西北是华东的后方，要分别建立一定的工业基础，以利独立作战。华北地区，山西大同以南地区是华北地区建设的重点。要集中力量建设长治钢铁厂和太原钢铁厂的收尾工程，同时要抓紧邯郸钢铁厂的建设。
四五纲要（草案）对各工业行业的要求是：
（1）高速度地发展钢铁工业。就沿海与内地的关系来说，建设的重点坚决放到三线地区，把解决三线战略布局问题放在第一位，三线第一。在集中力量建设三线钢铁基地的同咐，还必须进一步挖掘沿海现有钢铁工业的生产潜力，充分利用分散在沿海和接近三线广大地区丰富的煤铁资源，新建和扩建一些钢铁厂。
（2）加速石油、天然气、水电的开发，积极改变燃料构成。1970年和第四个五年要积极发展煤炭，大力加强西南、西北、豫西等地区煤炭基地的建设，特别是在三线地区还没有找到大的油田，我们绝不能骄傲自满、固步自封。要集中力量建设江汉油田，大力勘探和开发陕甘宁地区的石油。同时在战略基地积极寻找新的油田。我国水利资源大多数分布在西南、西北、湘西、鄂西等战略地区，但利用不够。
（3）大家动手办机械工业，提高技术装备水平。狠抓国防军工和三线建设所需设备的生产，狠抓配套产品和零件、配件的生产，力争1972年基本上建成战略基地的机械工业体系。民用机械厂要迅速做好转产军用产品的准备工作。
（4）交通运输必须先行。1970年到1972年计划建成纵贯南北、横越东西的13条重要铁路线，要求1970年上半年通车的有成昆线、焦柳线的到枝城段、阳安线的到城固段三条干线和盘西支线。加速国防公路建设，1972年以前，要集中力量建设东北、华北、西北地区国防公路，在第四个五年期间逐步形成一个适应战争和经济发展需要酌公路交通网。要加速长江干线的建设，抓好川江重庆至五通桥段、湖南沅江、湖北汉江的整治和建设。
（5）发展电子工业，赶超世界先进水平。当前主要是抓以电子为中心的新技术，大搞单晶硅。要大力发展电子器件，特别是要发展半导体器件、集成电路、激光器件、微型器件和大功率超高频电真空器件等。
（6）改革经济管理体制。要打破行业界线，专门生产为军工配套产品的民用工厂，可以考虑划归有关军工部门领导。为了加强战备，建议按6个大区建立经济协作区。
1970年8月23日，中共九届二中全会（庐山会议）召开，开幕式上周恩来宣布议程之一，是讨论批准这个四五纲要（草案）。但是，林彪在开幕式上突然作了关于天才的讲话，引发了设国家主席之争的轩然大波，会议不得不用大部分时间来批判陈伯达。根据毛泽东关于国民经济计划草案，不要花多少时间讨论了的意见，会议结束前，中共中央批准了1970年计划，同时将部分修改的四五纲要（草案）作为参考文件印发，在以后的一年中，仍然维持草案状态。
1970年12月16日，全国计划会议召开，拟定了1971年国民经济计划。指出，年中心工作是要抓好农业和钢铁工业，具体要求有：（1）在发展粮食生产的同时，要注意多种经营。坚决制止随意抽调农村劳动力、随意摊派资金的现象。（2）基建重点在大三线地区，投资额为150亿，占总投资的55％。要集中力量打歼灭战。（3）各条战线都要把加强国防、准备打仗放在重要地位。l4）坚决把工业建设的重点转穆到矿山原材料上去。（5）加强企业管理，坚持合理的规章制度。（6）下放的企业不能撒手不管，原有的协作关系不能中断。
会议规定的1971年主要指标是：工农业总产值3350亿元，比上年预计增长12％：
农业总产值750亿元，工业总产值2600亿元，分别增长7％和13％。主要产品中：粮食4900－5100亿斤，棉花4800－5000万担，分别比上年预计增长2％－6％和钢2000－2100万吨，原煤36－37亿吨，铁路货运量73－75亿吨。国家预算内基本建设投资270亿元，计划施工的大中型项目1168个，其中：新开工项目112个，计划建成投产的356个1971年4月1日，中共中央转发了余秋里起草、周恩来批准的《1971年全国计划会议纪要》和作为附件白勺四五计划指标，指出：1971年发展国民经济的任务和主要指标是：要狠抓大三线和国防工业的建设；大办农业，加快农业机械化的进程；狠抓原材料工业，特别是钢铁工业，大打矿山之仗。这两个狠抓，一个大办的提法，微妙地反映出当时经济结构的矛盾和症结。第一个狠抓是三线建设和国防工业，在全国浓厚的要准备打仗空气中，自煞是丝毫不能放松。第二个狠抓是原材料工业，大打矿山之仗。三五计划的大规模三线建设投资，主要是流向制造业，原材料工业相对不足，当时采取了全国集中供应三线地区的计划指令调拨手段，只能暂时缓解问题。
随着三线制造工业的陆续建成，无米之炊的现象更加严重。本来，1966年国家计委在设想提前完成三五计划之后，就应该腾出手来建设矿山、解决原材料问题。但是文化大革命的发动打乱了这一安排，问题便在四五计划时凸显出来。至于一个大办农业，本来是三五计划的解决吃穿用问题的重点，因为三线建设而推迟到四五计划考虑。这时候虽然提出，但位置放到狠抓之后，实际上在投资方面仍然没有作为重点考虑，仍然强调依靠学