纸上谈兵。这些年长的革命领导人不谙权术，甚至没有能力提出实行党派政治的要求。他们关于党派政治的观念相当模糊，目的不明确且意见相左；而党派政治作为一种政体在中国政坛上仍未经过试验。实际上政治党派此时不过刚从传统中脱胎，开始成形而已。
一种是士大夫阶层的党政传统，如康有为的“自强社”和其他一些1895 年之后形成的政治研究组织。这一度有助于全国范围的宪政运动，在此时的1912 年5 月借“共和党”的名义出现，其成员大多支持袁世凯政府。当梁启超从日本归国，受到英雄般的接待之后，他组建了一个“民主党”，并于1913 年5 月将所有共和党人、民主党人以及其他一些派别合并起来，成立了一个“进步党”。这个党派大体上仍然支持政府。另一个传统来自于秘密会党，革命者曾仿此建立秘密政党。许多政治集团是两种传统兼而有之，而且有些政客同时属于几个党派。没有哪个党派的性质超出了由上层社会出身的个人的杂凑，这些人往往因私人关系或共同的背景拉扯到一起，他们缺乏可靠的选区支持者、政治地位及从政经验。简言之，日本在19 世纪70 年代开始采用的政治联盟和制造舆论争取选民的西方政治方式，此时中国刚刚起步。现在来讨论政党政策的实质性问题还为时过早，因为即使是政党本身在整个体制中的角色也还是一个不甚明了的问题。
与西方传统上以法律为至上权威、以分权政治为治国中心法则不同，中国君主历来将所有国家权力集于一身。袁世凯已经取得了对内阁和政府文职机构的控制，又要把触角伸向各省的军事长宫。肩负如许沉重的个人职责，不论从传统上还是经验上来看，他都没有任何准备面对一个忠于中华民国更高利益、但可能攻击他政策并危及其个人权力的“忠实反对党”。然而这却正是西方模式的代议制政府的要求。看起来此时建立一个由反对派主导的议会方案是可行的；于是开始了这方面的尝试。这一个新阶段的权力斗争是由宋教仁领导的。这时的宋教仁是革命党人中位居孙中山和黄兴之后的第三号人物。他于1912 年8 月说服了四个小政治派别和同盟会联合，组成一个公开的党派“国民党”。在一场以各省为基础、对选民限制极严的间接选举导致的全国大选中，国民党到1913 年2 月为止在国会两院取得了压倒性多数。利用这种形势，宋教仁在华中举行了大规模的竞选活动，批评政府并要求由国民党来控制内阁，尽管袁世凯仍应留任总统一职。
这是中国议会民主制发展的一个高潮，但是宋教仁宣布参加竞选的结局极大地挫败了这一很有前途的发展。根据上海混合法庭事后作的详细纪录，袁世凯雇用刺客于1913 年3 月加日在上海火车站枪杀了未满31 岁的宋教仁。袁世凯事后暂时用编造的谎言混淆视听，指责黄兴派人刺杀了宋教仁。此前暗杀是在野反清革命党人的武器，但是临时袁世凯大总统却发掘出它对于当权者的潜在用途，因为在此之前已有不少亲革命党将领被暗杀或处决。暗杀宋教仁的战略意义在于提出了一个原则，即“执政者高于法律”，并向世人展示了一种战术，即“要最有效地阻遏反对派运动，最好的办法莫过于消灭它的领导人物”。这一套伎俩从此被用来扼杀中国的民主力量。
此时反袁情绪高涨。因为袁世凯不惜接受丧权辱国的条件从帝国主义列强那里换取金钱支持及对其政府的承认。在国内镇压政党政治的同时，他好像在把中国国库的收入支付给外国人。他的财政吃紧。尽管现在他能用个人力量节制指挥大部分军队的各省军事长官，但是在增加流向北京国库的土地税和其他一些少得可怜的收人方面，曾经统帅这些将领的他并不比前任更显得有才能。1911 年4 月满清政府以“币制改革和满洲实业建设”为名向英、法、德、美四大国银行组织破釜沉舟地借款上（众〕 万英镑，使本已濒临破产的财政变得越发不可收拾。日本和俄国银行于1912 年6 月又加入这个财团，四大国银行团成了六国银行团。袁世凯很早就开始寻求大规模外国贷款，但六国财团一方面申明自已实际上有垄断向中国贷款的实力，一方面要求袁世凯以盐税作抵押，并且必须通过由一个中外双方共同管理的类似海关司的机构来征收盐税。所有不同信仰的爱国人士一致反对这一系列条件。美国总统威尔逊于1913 年3 月改变了塔夫脱1 峨为年时申明的美国对中国事务的立场，否定了美国在这些事务上继续参与财团活动的可能性，理由是这些贷款的条件威胁中国行政事务的独立自主。经过14 个月的谈判，由银行团提供价值25 佣万英镑的“善后”借款合同还是于1913 年3 月26 日签了字。这一借款活动是袁世凯在未经国会表决，于暗杀宋教仁案证据发布的当天与银行团中剩余的五大国银行签订的。由于债券是以90 ％的票面价值发行，另有6 ％的佣金单独支付给银行，中国实际上只得到84 ％的款额，约2100 万镑，但是在1 叹巧年的最后期限前却要偿清全部本金和5 ％的年息，总计金额为6789 。 3597 万镑。袁世凯之所以能够成功地粉碎人们对反对党的希望并通过借款来支付他军队的开支，主要是当时人们普遍认为只有他才能使中国保持统一和和平。在1913 年年中，他仍然得到“进步党”的支持，为众多国民党人所容忍，并有北方诸省的军事长官，即其北洋军队中嫡系作后盾。正因如此，他轻慢地拒绝了国民党提出的让步，将华中和华南诸省支持国民党的军事长官革职，并同时调动军队随时镇压这些拒不受命的将领。针对袁世凯的嚣张，在1913 年的7 、8 月间，7 个省的政府不顾他们军队武器装备的低劣，再一次宣布脱离北京政府而独立，由此开始了短暂的“二次革命”。这次运动既没有发动群众，也未得到外国的支持，在两个月内几乎兵不血刃便被镇压了下去。孙中山、黄兴和其他一些领导人逃往日本，在那里他们发现自己只能重新开始，而袁世凯部下的将领们把他们的势力扩一张到了剩下的几乎全部省份。
议会制度的发展进入了最后的阶段。这时得到国民党温和派帮助的进步党于1913 年9 月在北京成立了一个内阁。这个内阁由袁世凯的一些亲信组成，其中也起用了梁启超做司法总长。袁世凯的目的现在已经很明显，他希望自己通过法定程序由国会正式选为总统后摆脱国会。他使用贿赂和武力胁迫国会对他惟命是从。10 月6 日，国会最终选举他为总统。7 日，他通过外交上的一番要价，成功地让儿个大国承认了中华民国。10 月10 日，他宣誓就任由国会选出的第一任大总统。不久他就破坏国会。11 月间他下令解散国民党，并驱逐了国民党籍或前国民党籍国会议员共438 人。1914 年1 月，他先是宣布国会暂时休会，接着终止了各省的咨政会议。2 月，内阁辞职。54 岁的袁世凯成了独裁者。尽管后来的爱国者对袁世凯的行为唾骂不已，袁世凯当时用蚕食手段瓦解议会制度这堵薄墙，公众中好像只有极少数人受到大的触动；而这些人中的大多数是刚从各通商口岸和各省会城市中显现出来的一些未来的议会主义者：列强、蒙昧的民众或城市商人阶层中没多少人提出反对意见，而文职官僚、军队及大多数省军事长官则安于独夫统治，惟求自保。一与日本政治中责任的分配不同，中国式的政治实体惯于由一人在上平衡各方利害，最后一言九鼎，做出裁定。袁世凯现在正是这样，在一部新近制定的宪法旗号下，通过指定设立的机构发号施令。这部宪法就是于1914 年5 月1 日制定的《 中华民国约法》 ，它赋予袁世凯以独裁者所需的一切权力。他钳制出版业，鼓励由士绅和遗老推行地方自治，恢复了新闻检查制度并重新确立儒教为国教。他一下防弹车，就在天坛行古代帝王的祭礼。1915 年底，他成了终身大总统。
外交关系：中华民国与外国列强
中华民国成立初期就开始失去对前清两个边疆地区的控制。西藏和外蒙古开始分离出去并与英国和俄国的关系日渐密切。相反，它们与北京日渐疏离。中国人在民族一种族自决的名义下驱逐走满洲人之后，中国的革命运动领导人对亚洲内陆省份和地区几乎没有任何要求。但是袁世凯在北京继承了前清的权力之后，代表中国申明了中华民国对那些地区拥有传统上的主权。俄国、外蒙古和中国三方很快达成了一项框架协议：即外蒙古承认中国宗主权，中国允许外蒙古自治。这项协议默许了实际上俄国对外蒙古的支配地位。英国也如法炮制：中国拥有对西藏的宗主权，但允许西藏自治，这当然允许英国享有在该地区的永久性利益。1913 年11 月7 日，俄国和英国最终一致承认了袁世凯政府。与列强在中国边疆地区扩大势力范围同时发生的，是外国势力对中国国内税务机构操纵的加强。继承赫德海关司总监职位的英国人于1911 年n 月得到清廷同意，对海关岁入的管理做了根本性改革，因为此时的海关司已经完全成了中国偿付贷款和对外赔款的机构。在此之前尽管海关司的外籍专员只是向北京政府汇报一下他收到的账目单数，但这笔收人至少还经过海关司中国监督的手。而现在各省都已宣布独立，中国的海关体系和对外信贷及偿债能力要得到保全，就只有让外籍专员每收集到一笔收人，就通过海关总督汇给驻上海代表外国债权人利益的国际银行集团。在革命一触即发的形势下，在上海的外国势力得到了进一步的加强；多国领事团在1911 年年底完全接收了“混合法庭”。这一次外国势力对上海和海关收人控制范围的扩大，与一个经过改革由英国人充任总监的新盐务局一起，造成了与早先许多不平等条约一样利弊难明的后果：它们在短期内帮助了中国政府，从长远来看却在继续蚕食中国的主权。中国的偿债信用得到了保证，方便了外国贷款的流人，并且盐税收入也大大增加了。
另外，条约体系的一个利害难定的特点是，任何一个大国的贪婪会因其他列强的妒忌心理而受到遏制。但是，第一次世界大战的爆发分散了列强对中国事务的关注，日本有了可乘之机，开始侵略中国。1914 年8 月，中国宣布中立，但是日本政府对德宣战后，派军队在中国领土上登陆，取代了德国在山东的地位，这一做法破坏了中国的中立地位。此后，日本又于19 巧年1 月8 日，秘密向袁世凯提出了5 款21 条要求。其中的第五款一系列要求意在通过设立日本顾问体系以控制中国政府及警务，垄断中国的军火贸易，参与中国军备建设，以及福建省的开发建设。袁世凯故伎重演地将这些令人发指的条款透露给外国报社，这迫使日本政府同意将第五款留待‘旧后协商”；但当日本方面的5 月7 日最后通碟日期将至时，他迫于压力接受了前4 款的大多数要求。没有一个列强站出来维持公义，尽管当时的英国大使认为‘旧本对待中国的行径比德国对比利时的所作所为更加卑劣”。中日之间于19 巧年5 月25 日签署的一系列条约体现了日本这些要求，这些条约确认了日本在山东和长久以来